II SA/Go 330/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi D.C. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] r. nr [...]. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. D.C. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpisów orzeczeń o sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniami po anonimizacji. Prezes Sądu Rejonowego decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej jako u.d.i.p.) – odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że żądane we wniosku informacje mają charakter informacji przetworzonych, dlatego pismem z dnia [...] października 2020 r. wezwano wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Do dnia wydania decyzji odpowiedź nie wpłynęła. W związku z tym organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dalej organ wskazał, że pojęcie informacji przetworzonej nie jest wprost uregulowane w u.d.i.p., a powołując się na doktrynę można wywieść, że informacja ta stanowi jakościowo nową informację nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Należy więc rozgraniczyć: a) prostą informację publiczną, do której dostęp nie jest uzależniony od wykazania się interesem faktycznym lub prawnym oraz b) informację przetworzoną, która może być przygotowana i udostępniona jedynie wnioskodawcy, który wykaże, że posiada szczególny interes publiczny w zaangażowaniu machiny urzędowej do przygotowania takiej informacji. W przypadku drugim trzeba ocenić złożoność procesu udostępniania informacji publicznej oraz ocenić jego czasochłonność i intelektualne zaangażowanie w przygotowanie. Za informację przetworzoną należy uznać wszelkie dane wymagające zebrania i odpowiedniego przygotowania. Jej udostępnienie poprzedzone jest koniecznością podjęcia działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji i nadania ich skutkom cech informacji. Informacja przetworzona to taka, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Jej przygotowanie wymaga działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Mając to na względzie organ wyjaśnił, że wskazane we wniosku wyroki należy przefiltrować. Wprawdzie w portalu orzeczeń jest opcja anonimizacji orzeczenia wraz z uzasadnieniem, jednak portal anonimizuje niedokładnie. Pracownik sądu musi więc dokładnie przeczytać i skorygować błędy przy procesie anonimizacji, co zajmie mu co najmniej pół dnia i spowoduje wyłączenie go z pracy w wydziale. Biorąc pod uwagę wniosek i uwzględniając narzędzia znajdujące się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, organ stwierdził, iż przygotowanie informacji będzie stanowiło wytworzenie informacji przetworzonej w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym, że wnioskodawca nie wykazał, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. odmówiono wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji D.C. nie zgodził się z jej treścią. W jego ocenie anonimiacja orzeczenia nie jest przetworzeniem informacji, nie powstaje nowa informacja. Anonimizacja mogłaby być uznana za przetworzenie jeżeli "wielość do wykonania anonimizacji byłaby znaczna", co nie ma tu miejsca. Prezes Sądu Okręgowego decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 201 r. , poz. 735 – dalej jako k.p.a.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zakres informacji publicznych, które "podlegają uzupełnieniu" ulega ograniczeniu w przypadku, gdy dana informacja zostanie uznana za informację przetworzoną. W takiej sytuacji koniecznym jest dodatkowo wykazanie, iż udzielenie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało co prawda zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak analiza orzecznictwa daje podstawę do zdefiniowania tego pojęcia. Informacja publiczna przetworzona to informacja, która: - w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest zatem informacją specjalnie przygotowaną dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Organ dodał przy tym, że informacje publiczne to takie, których uzyskanie wiąże się użyciem dodatkowych sił i środków oraz zaangażowaniem intelektualnym koniecznych dla ich wyodrębnienia z posiadanych zbiorów. Są to również informacje, których uzyskanie wykracza poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu, może być informacją jakościowo nową, nieistniejącą w przyjętej ostatecznie treści i postaci, która też wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, czy też zestawień statystycznych. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Prezesa Sądu Okręgowego wniosek z dnia [...] września 2020 r. został prawidłowo zakwalifikowany jako wniosek o udzielenie informacji przetworzonej. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy o informacji przetworzonej można powiedzieć wówczas, gdy zakres wniosku jest szeroki, wymaga zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów jak też, gdy udzielenie informacji wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. W niniejszej sprawie wnioskodawca domagał się udzielenia informacji w postaci orzeczeń i ich uzasadnień w formie zanonimizowanej. Orzeczenia, o których udostępnienie wnosił, nie zostały opublikowane na Portalu Orzeczeń. W związku z powyższym powstaje konieczność utworzenia zbioru informacji w zakresie opisanym we wniosku. Wprawdzie sąd rejonowy dysponuje technicznymi możliwościami anonimizacji orzeczeń, niemniej system ten nie jest niezawodny, a zanonimizowane orzeczenia lub uzasadnienia wymagają kontroli i ewentualnej korekty przez pracownika. Anonimizacja orzeczeń nie jest procesem w pełni automatycznym. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie udzielenie informacji wnioskodawcy wymagałoby zaangażowania pracownika sądu przez pół dnia, a tym samym odciągnęłoby tego pracownika od bieżących zadań i zakłóciłoby w sposób istotny pracę całego wydziału. Z tych względów organ uznał, że wnioskodawca żąda udzielenia informacji o charakterze przetworzonym. Dlatego koniecznym było wezwanie wnioskodawcy do wykazania, iż udzielenie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Istotności tej wnioskodawca nie wykazał, stąd odmowa udzielenia informacji w zakresie objętym wnioskiem była decyzją słuszną i zgodną z obowiązującym prawem. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. D.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, nie zgadzając się z jej treścią. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Prezesa Sądu Okręgowego utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego odmawiającą skarżącemu udostępniania informacji publicznej w postaci orzeczeń wraz z uzasadnieniami. Niewątpliwie Prezes Sądu Rejonowego, do którego został skierowany wniosek skarżącego z [...] września 2020 r. - jako organ sądu (art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo ustroju sądów powszechnych; tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm.) - jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje także publiczny charakter informacji objętych wnioskiem skarżącego, w którym domagał się od organu udostępnienia orzeczeń wraz z uzasadnieniami wydanych w trzech sprawach zarejestrowanych w repertorium C o konkretnie wskazanych sygnaturach. W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że orzeczenia sądów są jawne i wraz z uzasadnieniami (jako integralną ich częścią) stanowią informację publiczną. Treść orzeczenia sądu stanowi przy tym nie tylko informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. jest także rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentu urzędowego (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., I OSK 1106/16; z 16 stycznia 2018 r., I OSK 784/16). Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W myśl tego pierwszego przepisu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organy obu instancji powołując się na powyższy przepis uznały, iż informacja publiczna, której skarżący domagał się w piśmie z dnia [...] września 2020 r. jest informacją przetworzoną. Jednocześnie nie stwierdziły, że jej uzyskanie przez skarżącego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. Stąd też należy się odwołać do rozumienia tego pojęcia wypracowanego w orzecznictwie. W uzasadnieniu wyroku NSA z 21 października 2016 r., I OSK 446/15, sumującego poglądy orzecznicze w tym zakresie, wskazano, iż informacja przetworzona to taka informacja, która: 1. w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; 2. jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; 3. jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; 4. może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; 5. nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona; 6. której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ani na podstawie pisma informującego skarżącego, iż żądana przez niego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ani też na podstawie uzasadnień decyzji organów obu instancji nie można w sposób rzetelny zweryfikować czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym. Zarówno bowiem pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym organ winien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze. Podkreślić należy, iż samo udostępnienie odpisu orzeczenia wraz uzasadnieniem, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem jego anonimizacji, stanowi zasadniczo udostępnienie informacji prostej, bowiem nie polega na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Ponadto wniosek skarżącego dotyczył orzeczeń wydanych zaledwie w trzech sprawach, z czego - jak wynika z pisma Kierownika Sekretariatu Wydziału [...] z dnia [...] października 2020 r. – tylko jedno było wyrokiem, co do którego obszerności sentencji i jego uzasadnienia brak jest jakichkolwiek danych. Zarówno z akt, jak również z uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynika, co było przedmiotem sprawy zakończonej wyrokiem. W szczególności, iż sprawa ta była tego rodzaju, że ze względu na swą specyfikę, wymagała podjęcia dużo większej ingerencji w treść udostępnianych dokumentów w procesie anonimizacji niż tylko czynności polegających na prostym usunięciu danych osobowych. Pozostałe dwa orzeczenia są natomiast postanowieniami o przekazaniu wg właściwości, które ze względu na swój przedmiot nie mogły być obszernymi rozstrzygnięciami i nie wiadomo czy w ogóle Sąd Rejonowy nimi dysponował. Stąd też akcentowana przez organy sądów obu instancji czasochłonność udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji w kontekście powyższych okoliczności budzi poważne wątpliwości. Organy nie wskazywały również aby powyższy wniosek skarżącego był jednym z wielu kierowanych do Sądu Rejonowego w ostatnim czasie i miał w istocie na celu obchodzenie przepisów u.d.i.p. odnoszących się do wymogów dotyczących informacji przetworzonej. Jeśli więc wspomniany wyrok oraz jego uzasadnienie nie było wyjątkowo obszerne i skarżący nie dokonał "rozdrobnienia" swoich wniosków, to czynności polegające na zanonimizowaniu żądanych przez niego ilości orzeczeń sądowych nie powinny stanowić dla administracji sądu dużego wysiłku technicznego, organizacyjnego czy intelektualnego, który mógłby negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań sądu. Podkreślić należy, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że decyzja taka powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W niniejszej sprawie stanowisko organów jest dowolne. Podkreślenia przy tym wymaga, że ciężar wykazania, że właśnie z takim rodzajem informacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie spoczywa na organie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną.