II SA/Bk 32/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 października 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę UZASADNIENIE II SA/Bk 32/12 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 14 marca 2008 r., który wpłynął do organu dnia 18 marca 2008 r., J. W., W. K. i J. G. zwrócili się do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wydanie nakazu rozbiórki szczelnego zbiornika na nieczystości o pojemności ponad 1200 m3 znajdującego się na działce nr [...] we wsi I. gm. N. Wskazali, że zbiornik wybudowano w lutym 2008 r. i należy przyjąć, że nastąpiło to bez pozwolenia na budowę, bowiem pozwolenie na całość zamierzenia inwestycyjnego na tej działce zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał wniosek według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. Inspektor Powiatowy w piśmie z dnia 19 czerwca 2009 r. wyjaśnił wnioskodawcom, że w sprawie legalności zbiornika na nieczystości prowadzone jest odrębne postępowanie wszczęte z urzędu, o czym byli informowani w piśmie z dnia 22 maja 2009 r. Z uwagi jednak na to, że nie wyrazili zgody na potraktowanie wniosku z dnia 14 marca 2008 r. jako pisma uzupełniającego ich wniosek z dnia 25 kwietnia 2007 r. o rozbiórkę znajdującej się na tej samej działce obory – przedmiotowy wniosek zostanie załatwiony w odrębnym postępowaniu. Nastąpi to w terminie 30 dni od ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie tego zbiornika, wszczętego wcześniej z urzędu. Wyjaśniono również, że pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. nie zostało ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego i obejmowało również budowę spornego zbiornika (obok budynku inwentarskiego i innego, mniejszego zbiornika na nieczystości socjalno - bytowe). Na podstawie obecnie obowiązujących przepisów pozwolenie na budowę wygasa, jeśli budowa zostanie przerwana na okres trzyletni, co nie miało w sprawie miejsca, bowiem dnia [...] czerwca 2006 r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku inwentarskiego. Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania nosi datę 25 lutego 2008 r. i zostało skierowane do A. H. Wobec przedłużającego się postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 14 marca 2008 r. – J. W. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. Skarga została uwzględniona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie II SAB/Bk 15/10, którym zobowiązano wymieniony organ do załatwienia wniosku z dnia 14 marca 2008 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Wyrok stał się prawomocny w dniu 16 października 2010 r. W następstwie powyższego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., odmówił nakazania inwestorowi A. H. rozbiórki spornego zbiornika na działce nr [...] w I. Organ wskazał, że nie ma w sprawie podstaw do zastosowania art. 48, 50 – 51 Prawa budowlanego, bowiem sporny zbiornik wybudowano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r., a w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku inwentarskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., w której uzależniono użytkowanie tego budynku od wykonania zbiornika. Nadto według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Narew (uchwała Rady Gminy Narew z dnia 25 października 2006 r. nr XXXII/194/06) działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną i usługi, a w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazano, że oddziaływanie inwestycji mieści się w granicach własnej działki. W innym postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym przedmiotowego zbiornika nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Wskazano, że nie ma również podstaw do nakazania rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem istotne odstąpienie od projektu budowlanego nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły J. W. i W. K. Przede wszystkim kwestionowały ustalenie, że wykonanie zbiornika miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich zdaniem pozwolenie to w dacie budowy (luty 2008 r.) nie funkcjonowało w obrocie prawnym, bowiem było uchylone decyzją Starosty H. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nie zostało również poprzedzone postępowaniem środowiskowym. Nadto lokalizacja zbiornika nie odpowiada ustaleniom z projektu zagospodarowania działki. Zdaniem stron kwestia pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego nie ma związku z legalizacją zbiornika, bowiem ten powstał po wydaniu przez WSA wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 337/07 dotyczącego użytkowania tego budynku. W ich ocenie organ bezpodstawnie wypowiada się w kwestiach nienależących do jego kompetencji: wpływu uchwalenia planu na realizację i legalność spornej inwestycji oraz raportu oddziaływania na środowisko wymaganego dla niej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji wszczęte wnioskiem z dnia 14 marca 2008 r. Organ ustalił, że realizacja spornego zbiornika na nieczystości jest fragmentem większej inwestycji, na którą inwestor A. H. uzyskał pozwolenie na budowę w dniu [...] listopada 2004 r. Obejmowało ono murowany budynek inwentarski, zamknięty szczelny zbiornik na płynne odchody zwierzęce oraz dwukomorowy zbiornik na ścieki socjalno – bytowe. Co do tego pozwolenia toczy się wielowątkowe postępowanie administracyjne, natomiast konkretnie co do zbiornika na nieczystości zwierzęce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi odrębne postępowanie, w którym wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Właśnie z uwagi na to odrębne postępowanie nie można było prowadzić i wydać merytorycznej decyzji w przedmiotowym postępowaniu, bowiem skierowana byłaby ona do podmiotów niebędących w nim stronami. Natomiast wnioskodawcy dysponują formalnie przymiotem strony w postępowaniu przedmiotowym, zainicjowanym wnioskiem z dnia 14 marca 2008 r. Wskazano, że w wyroku w sprawie II SAB/Bk 15/10 WSA nie przesądził o kształcie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, do którego wydania zobowiązał organ. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyły do sądu administracyjnego J. W. i W. K. zarzucając jego niezgodność z prawem w części umarzającej postępowanie przed organem I instancji i naruszenie następujących przepisów: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie ma przedmiotu sprawy, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę przyznania skarżącym statusu stron postępowania, art. 170 p.p.s.a. poprzez zignorowanie ustaleń dotyczących interesu prawnego skarżących do udziału w postępowaniach dotyczących inwestycji na działce nr [...] w I. zawartych w wyroku NSA w sprawach II OSK 208/06 i II OSK 84/08 oraz w postanowieniu WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 37/08, art. 139 k.p.a. poprzez przyjęcie, że W. K. nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy stroną w sprawie o pozwolenie na budowę z 2004 r. był jej ojciec, art. 75 § 1, 77 § 1, 80 § 1, 107 § 1 i § 3 k.p.a. – poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnych zasad postępowania, art. 48 ust. 2 w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 oraz art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez brak decyzji uzgadniających możliwość realizacji inwestycji w zakresie zgodności z normami ochrony środowiska i sanitarnymi. Argumentując skarżące wskazały, podobnie jak w odwołaniu, że sporna inwestycja, określona przez nie jako budowla rolnicza, powstała niezgodnie z projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki, bez przeprowadzenia uzgodnienia z organami ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej. Ma inną kubaturę i lokalizację niż pierwotnie planowano. Zdaniem skarżących nie wskazano, jakiej większej inwestycji zbiornik jest częścią, jak również z czyjej inicjatywy toczy się przed organem nadzoru budowlanego odrębne postępowanie dotyczące tego obiektu, w którym wydano w dniu [...] marca 2010 r. decyzję nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami i opiniami – w terminie do dnia 31 lipca 2010 r. Decyzja ta została zaskarżona do Inspektora Wojewódzkiego, który w zaskarżonym rozstrzygnięciu o tym nie wspomina. Jak twierdzą skarżące, rozstrzygnięcie w sprawie decyzji PINB z dnia [...] marca 2010 r. będzie miało wpływ na kwestię rozbiórki zbiornika. W ich ocenie nie jest również przesądzona legalność pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. – wobec wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 683/10. Skarżące nie zgodziły się również z odmową przyznania im statusu strony postępowania, skoro, ich zdaniem, zostało to już przesądzone przez NSA w sprawie II OSK 208/06. Zarzuciły przekraczające kompetencję organu odwoławczego zalecanie organowi I instancji wydanie konkretnego rozstrzygnięcia zawierającego nakaz doprowadzenia przedmiotowego zbiornika do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając podniesione zarzuty za bezzasadne. Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. tutejszy sąd odrzucił skargę W. K. z przyczyn formalnych (nieuiszczenie wpisu). Postępowanie było również przez pewien czas zawieszone na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na toczące się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie nieważnościowe co do zaskarżonej decyzji. Zakończyło się ono decyzją GINB z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. zaskarżonej w sprawie niniejszej. GINB wskazał, że J. W. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym spornego zbiornika. Od rozstrzygnięcia GINB żadna ze stron nie złożyła skargi do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja, umarzająca postępowanie zainicjowane wnioskiem J. W., W. K. i J. G. z dnia 14 marca 2008 r. o nakazanie rozbiórki zbiornika na nieczystości, nie narusza prawa. Bezspornie przedmiotowy wniosek został złożony w takim stanie faktycznym, gdy w tym samym przedmiocie sprawy zostało już wcześniej wszczęte z urzędu postępowanie przed organem nadzoru budowlanego I instancji (z asumptu J. W. i W. K.). Wynika to z zawiadomienia z dnia 25 lutego 2008 r. skierowanego do inwestora A. H. (k. 1 akt adm.). Skarżąca i pozostałe osoby wymienione we wniosku z dnia 14 marca 2008 r. zostały o powyższym fakcie poinformowane pismem z dnia 22 maja 2009 r. (k. 5 akt adm.). Ponieważ w dalszym ciągu domagały się nakazania rozbiórki zbiornika na nieczystości o powierzchni ponad 1.200 m3 na działce nr [...] we wsi I. – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. prowadził niniejsze postępowanie, które zakończył merytoryczną decyzją odmawiającą nakazania rozbiórki przedmiotowego zbiornika. Prawidłowo orzekł organ odwoławczy uznając, iż w sytuacji zawisłego już, wcześniej wszczętego, postępowania w sprawie legalności tego obiektu budowlanego – wszczęte kolejne (i prowadzone) postępowanie dotyczące tego samego przedmiotu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zasadnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną umarzając postępowanie przed tym organem. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania w obydwu instancjach, gdy postępowanie zostało wszczęte przez złożenie wniosku, a nie zachodziły podstawy do jego prowadzenia, podlegało ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, jak wynika z ukształtowanej linii orzecznictwa i doktryny, mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty, czy inaczej – skonkretyzować praw lub obowiązków określonego podmiotu. Bezprzedmiotowość zachodzi więc, gdy wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Decyzja o umorzeniu postępowania wydawana powinna być w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2104/10, z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 1458/10 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2012 r., II SA/Wr 639/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 391). Użycie przez ustawodawcę w art. 105 §1 k.p.a. terminu "wydaje", oznacza że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest – w przypadku bezprzedmiotowości postępowania – obligatoryjne (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., I OSK 640/11, CBOSA). Podkreślić należy, że nie jest rzeczą dopuszczalną, a zatem prawnie obojętną, prowadzenie przez organ administracji publicznej jednocześnie dwóch postępowań w tej samej sprawie. Z tego też powodu wydanie decyzji administracyjnej, dotyczącej sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skutkuje wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji późniejszej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak wskazał NSA, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie wskazanego przepisu możliwe jest wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna (vide wyrok NSA z dnia 09 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, CBOSA). Nie budzi wątpliwości sądu ocena organu odwoławczego co do zawisłości postępowania w tym samym przedmiocie, która miała miejsce już w dacie 14 marca 2008 r. tj. w dniu złożenia wniosku przez skarżącą i pozostałe wyżej wymienione osoby. Mimo bowiem literalnego sprecyzowania wniosku jako żądania nakazania rozbiórki spornego zbiornika, faktycznie przedmiot żądania obejmuje postępowanie dotyczące sprawdzenia legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, że to nie od strony, ani od organu nadzoru budowlanego zależy wybór sposobu legalizacji obiektu budowlanego, a wyłącznie od kwalifikacji ewentualnej samowoli budowlanej. Po wszczęciu (na wniosek lub z urzędu) postępowania organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalenia, czy dokonano samowoli budowlanej, a jeśli tak, zakwalifikowania jej jako polegającej na: a). budowie bez pozwolenia budowlanego (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), b) budowie bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49 "b" ust. 1 prawa budowlanego), lub też c). obejmującej przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 "b" ust. 1 prawa budowlanego, a przewidziane w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 tej ustawy. Wyłącznie od wyniku tych ustaleń postępowanie legalizacyjne materializuje się sposobem legalizacji przypisanym do danego rodzaju samowoli. Nie ma na wybór tego sposobu wpływu wola (żądanie) strony czy wola organu. Niemniej w przypadku każdego z możliwych rodzajów postępowań (prowadzonych na podstawie wskazanych przepisów prawa budowlanego) – przedmiotem postępowania jest legalizacja samowoli budowlanej, nie zaś np. nakazanie rozbiórki, czy nakazanie wykonania określonych obowiązków. Dlatego, skoro w przedmiocie legalności zbiornika na nieczystości toczyło się już w dacie złożenia wniosku w dniu 14 marca 2008 r. postępowanie, to późniejsze, zainicjowane wskazanym wnioskiem, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Ustalenie zawisłości sprawy w tym samym przedmiocie, jak wyżej zauważono, nie budzi wątpliwości sądu. Z akt sprawy oraz dokumentów uzupełniających, zgromadzonych w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) wynika, że w postępowaniu legalizacyjnym wszczętym z urzędu dnia 25 lutego 2008 r. zakwalifikowano wybudowanie zbiornika na nieczystości jako "inną samowolę budowlaną" według przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego (roboty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę). Następnie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] zobowiązano inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych (k. 39 akt administracyjnych). Decyzja ta stała się ostateczną w dniu [...] kwietnia 2010 r. (k. 259 akt sądowych). W dalszej kolejności, na skutek wznowienia postępowania w dniu 28 lipca 2010 r., po tymże wznowieniu, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (k. 272) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. uchylił decyzję z dnia [...] marca 2010 r. i umorzył postępowanie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (k. 274), która stała się ostateczną dnia [...] listopada 2010 r., stwierdził nieważność decyzji wydanej po wznowieniu (z dnia [...] lipca 2010 r.). W dacie orzekania przez organ I instancji oraz wydania zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego funkcjonowała więc w obrocie prawnym decyzja wydana jako pierwszy etap postępowania w sprawie legalności zbiornika na nieczystości z dnia [...] marca 2010 r. W dacie zaś złożenia wniosku o nakazanie rozbiórki tamto postępowanie pozostawało w toku. Bezspornie więc nie było dopuszczalne merytoryczne orzekanie z wniosku skarżącej, W. K. i J. G. z dnia 14 marca 2008 r. Tego stanu prawnego, a w szczególności ostatecznego charakteru decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nie zmienia, wbrew przekonaniu skarżących, fakt ewentualnego zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Przedmiotowe zaskarżenie nie uchyla cechy ostateczności decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.), a z kolei dopiero z momentem uprawomocnienia się orzeczenia sądu oddalającego skargę można mówić o prawomocności decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzje ostateczne to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, w tym decyzje organu drugiej instancji. Decyzje prawomocne to natomiast takie decyzje, które zostały utrzymane w mocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc od których skargę oddalono czy odrzucono, a także takie, które nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a organy administracji są tą decyzją związane do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008 r., VII SA/Wa 1274/08, CBOSA). Dodać można, że kolejny etap postępowania legalizacyjnego wszczętego z urzędu w dniu 25 lutego 2008 r. stanowi (wydana już po dacie zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji) decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] zatwierdzająca projekt zamienny i nakładająca na A. H. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zbiornika na nieczystości. Reasumując, zgodnie z przepisami prawa (art. 105 § 1 k.p.a.) zaskarżoną decyzją uchylono odmowną decyzję organu I instancji umarzając postępowanie przed tym organem ze względu na zawisłość w tym samym przedmiocie innego postępowania. W tym miejscu informacyjnie można wskazać, że na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy nowelizującej k.p.a. z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - z dniem 11 kwietnia 2011 r. dodano do kodeksu postępowania administracyjnego przepis art. 61 "a" w brzmieniu: "§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.". Pozwala on na odmowę wszczęcia postępowania w sytuacjach w nim wskazanych, bez potrzeby późniejszego umarzania. Niemniej jednak w dacie orzekania przez organy w sprawie niniejszej ta regulacja prawna nie obowiązywała. Prawidłowe więc było orzeczenie w sposób określony zaskarżoną decyzją. Odnośnie powoływania się przez skarżącą na wynik postępowania w sprawie II SAB/BK 15/10, w której tutejszy sąd uznając bezczynność organu zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do załatwienia wniosku z dnia 24 marca 2008 r. w określonym terminie, to skutek prawny tego wyroku nie polega, jak uważa strona, na obowiązku wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, a wyłącznie zobowiązany został organ do załatwienia sprawy w formie procesowo przewidzianej. U podstaw rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją leżał także fakt nieprzyznania inicjatorom niniejszego postępowania statusu strony. Wynika to z następującego stwierdzenia: "Stanowi ona kolejne rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie zbiornika, w dodatku skierowane do osób nie mających statusu stron w sprawie, co realizuje przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a.". Słowo "ona" dotyczy decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzut skarżącej w zakresie nieprzyznania jej statusu strony nie może zostać podzielony. W postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego stronami są podmioty w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Cechami interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu jest indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność oraz to, że musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Jak wskazuje się w orzecznictwie, treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (vide wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2035/10, CBOSA). Skarżąca nie wykazała, by posiadała tak rozumiany status strony postępowania. Bezspornie jej nieruchomość położona w I. nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest sporny zbiornik (i cała inwestycja). Przedziela je droga gminna. Oprócz własnego przekonania J. W. nie wykazała, by poprzez lokalizację przedmiotowego zbiornika (niniejsze postępowanie dotyczy tylko tego obiektu budowlanego) jej prawo własności do działek nr [...] i nr [...] w I. zostało naruszone. Dołączony do protokołu oględzin z dnia 23 września 2009 r. (k. 36 – 38 akt administracyjnych) szkic sytuacyjny oraz mapa w skali 1:1000 obrazują usytuowanie obiektów na działce inwestora nr [...], w tym spornego zbiornika, w stosunku do granic innych nieruchomości i zabudowy tychże nieruchomości sąsiednich. Nie dają one podstaw do podzielenia przekonania skarżącej o jej prawie strony. Brak oddziaływania całej inwestycji (jak wyżej wskazano sporny zbiornik stanowi jej część) na nieruchomości sąsiednie wynika również z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. W podsumowaniu Aneksu nr 2 do raportu znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 31- 32 tom I) stwierdzono: "oszacowane oddziaływanie inwestycji w obrębie wszystkich sfer środowiska przyrodniczego oraz w zakresie zdrowia publicznego nie wykracza swoim zasięgiem poza granice terenu, dla którego złożony jest wniosek o wydanie decyzji" oraz "Planowana inwestycja nie spowoduje: obniżenia wartości urbanistyczno - architektonicznych lokalizacji inwestycji gdyż jej lokalizacja będzie już na terenie zurbanizowanym, pogorszenia warunków aerosanitarnych, akustycznych oraz zagrożenia jakości powietrza, powstawania odpadów niemożliwych do utylizacji, zmiany szaty roślinnej wokół terenu inwestycji, znaczącego oddziaływania na roślinność i zwierzęta na obszarach objętych Naturą 2000 i ścisłym rezerwatem, z uwagi na lokalizację na terenie zabudowanym, a oddziaływanie zamknie się w granicach działki". Skarżąca kwestionując ustalenia raportu nie przedłożyła organom żadnych kontrdowodów podważających istniejące dowody, zaprzeczających w szczególności raportowi i podważających ten dowód. Bezzasadnie wywodzi ona potwierdzenie swego statusu strony we wszystkich postępowaniach dotyczących inwestycji na działce nr [...] w I. z wyroku NSA w sprawie II OSK 208/06 z dnia 28 marca 2007 r., który to wyrok dotyczył postępowania o pozwolenie na budowę, gdzie status strony reguluje przepis szczególny – art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, nie zaś art. 28 k.p.a. mający zastosowanie w sprawie niniejszej. Po wtóre w uzasadnieniu tamtego wyroku NSA nie przesądził, jak błędnie uważa J. W., by skarżąca miała status strony (w rozumieniu przepisu szczególnego), a krytycznie oceniając brak wykazania tego interesu w uzasadnieniu decyzji, nakazał organom administracji architektoniczno – budowlanej zbadanie czy jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego. Na nieprawidłową interpretację skarżącej wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r. zwrócił już uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 2475/10 wyjaśniając: "Ocena prawna wyrażona przez NSA w wyroku z dnia 28 marca 2007r., została nieprawidłowo przez stronę zinterpretowana, albowiem w żadnym miejscu tego orzeczenia nie ma mowy o tym, że wnioskodawcy mają być traktowani jak strona w innych postępowaniach. Subiektywne przekonanie o tym, że NSA w wyroku z dnia 28 marca 2007r. nakazał traktować wnioskodawców za strony wszelkich postępowań budowlanych związanych z inwestycją A. H. jest nieuprawnione. W ocenie składu orzekającego, organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i stwierdził, że J. W. i W. K. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r." (wyrok dostępny w CBOSA). Skład orzekający podziela tę ocenę. Dodać można, że w prawomocnym wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 1133/11 WSA w Warszawie podzielił ocenę organów administracji architektoniczno – budowlanej o braku przymiotu strony J. W. w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestycji na działce nr [...] w I. (ten wyroku również jest dostępny w CBOSA). W sprawie niniejszej, dotyczącej legalności wykonania robót budowlanych, skarżąca także nie wykazała swego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przy dowodach zgromadzonych w sprawie, nie dających podstaw do przyjęcia, by sporny zbiornik na nieczystości będący częścią inwestycji budowlanej w postaci budynku inwentarskiego (wolnostojącej, bezściółkowej obory) ograniczał lub utrudniał prawo korzystania z jej nieruchomości – nie udokumentowała obiektywnie negatywnego wpływu obiektu na wykonywanie swego prawa własności. Jej subiektywne odczucia i przekonanie nie zostały poparte jakimikolwiek dowodem. Przy zgromadzonych w sprawie dowodach zaprzeczających stanowisku skarżącej organy miały podstawę do przyjętego ustalenia braku statusu strony. Dodać jedynie można, że w sytuacji zaistnienia pierwszej z omówionych podstaw rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego (zawisłość innego postępowania w tym samym przedmiocie), brak statusu strony nie był jedynym powodem umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 14 marca 2008 r. W tym miejscu wspomnieć należy, że w toku postępowania przed sądem w sprawie niniejszej J. W. złożyła wnioski o zawieszenie tegoż postępowania na podstawie art. 56 p.p.s.a. do czasu zakończenia innych postępowań – wskazanych we wniosku z dnia 4 października 2012 r. (k. 369) oraz wniosek o odroczenie rozprawy do czasu zakończenia postępowania w sprawie II SAB/Bk 81/11, rozpoznania skargi kasacyjnej w sprawie VII SA/Wa 1133/11, zakończenia postępowań nadzwyczajnych wskazanych we wniosku z tej samej daty (k. 370) oraz wykonania wyroku sądu w sprawie II SAB/Bk 30/11. Ostatnio wskazany wniosek pokrywał się w części z wnioskiem z dnia 21 maja 2012 r. (k. 220), dotyczącym odroczenia rozprawy z uwagi na postępowanie w sprawie II SAB/Bk 81/11. Na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sąd oddalił obydwa żądania. Przepis art. 56 p.p.s.a. nie miał w sprawie zastosowania. Stanowi on, że postępowanie sądowe podlega zawieszeniu w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Bezsprzecznie postępowanie administracyjne nadzwyczajne (prowadzone w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania) dotyczyć winno prób wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej do sądu – w sprawie niniejszej musiałoby dotyczyć decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 201 r. nr [...]. Takowe nadzwyczajne postępowanie zostało już zakończone i było podstawą zawieszenia postanowieniem sądu z dnia 21 czerwca 2011 r. (k. 109). Zostało podjęte dnia 10 stycznia 2012 r. (k. 156) po prawomocnym wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] września 2011 r. (k. 130, 142, 153). Zatem wskazywana podstawa zawieszenia z art. 56 p.p.s.a. nie występowała obecnie. Sąd także nie dopatrzył się podstawy do zawieszenia postępowania z urzędu – art. 124 § 1 p.p.s.a., ani z art. 125 § 1 pkt 1 tej ustawy. Wynik wskazanych przez skarżącą postępowań sądowych w żaden sposób nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Podobnie ewentualny wynik zainicjowanych obecnie postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w postępowaniu legalizacyjnym z dnia [...] marca 2010 r. oraz z dnia [...] lutego 2011 r. Nota bene odnośnie decyzji z dnia [...] marca 2010 r. – to już toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, zakończone prawomocną odmową. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. oceniać ją może wyłącznie według stanu faktycznego i prawnego na datę wydania. Zatem późniejsze ewentualne zmiany nie mają bezpośredniego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, to stanowi to podstawę do wznowienia postępowania przewidzianą w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. Z tych względów wnioski w przedmiocie zawieszenia postępowania i odroczenia rozpoznania sprawy zostały oddalone. Skarga zaś z powodów wyżej przedstawionych podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.