II SA/Rz 1169/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Agata Danicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił przyznania MH (dalej: "skarżącej") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – MK. Organ I instancji podał, że MK pozostaje w związku małżeńskim, a z informacji będących w posiadaniu organu nie wynika, aby żona niepełnosprawnego legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Względem skarżącej zachodzi zatem negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Ponadto organ wskazał, że MK zamieszkuje ze swoim synem, który również może sprawować opiekę nad ojcem. Uwzględniając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podniosło, że w u.ś.r. nie zdefiniowano pojęcia sprawowania opieki, jednakże mając na uwadze art. 17 ust. 1 tej ustawy nie budzi wątpliwości, że opieka nad niepełnosprawnym, warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała i długoterminowa. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że żona niepełnosprawnego jest w trakcie leczenia onkologicznego, a organ I instancji nie ustalił jakichkolwiek okoliczności, czy matka skarżącej – ze względu na wiek i stan zdrowia – może obiektywnie sprawować opiekę nad mężem. Nie ustalono również, czy sama skarżąca w ogóle może sprawować stałą i długotrwałą opiekę nad ojcem, skoro nie mieszka z nim. Ponadto nie zweryfikowano i nie udowodniono tezy, że brat skarżącej może faktycznie sprawować opiekę nad ojcem. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienia stanowiły naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania dowodowego, obligujące do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MH wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy umożliwiał poddanie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Skarżąca podniosła, że jest jedyną osobą, która może sprawować stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a zatem Kolegium winno uchylić decyzję i uwzględnić wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu przysługuje od jednego rodzaju decyzji administracyjnych, wskazanych w art. 64a P.p.s.a. Chodzi mianowicie o decyzję kasatoryjną, przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zasadniczo, do sprzeciwu stosuje się przepisy o skardze (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Ustawodawca przewidział jednakże ograniczony zakres kontroli zakwestionowanego sprzeciwem aktu. W myśl bowiem art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd nie bada sprawy w jej całokształcie i nie analizuje wszelkich naruszeń prawa, których ewentualnie dopuściły się rozpoznające sprawę organy. Zobligowany jest natomiast stwierdzić, czy organ odwoławczy słusznie odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego z zasady jest zobowiązany zgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może skorzystać z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy interpretacji powołanego unormowania należy mieć na względzie, że ma ono charakter wyjątkowy, a konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie - przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (art. 136 k.p.a.). Możliwość "skasowania" decyzji pierwszoinstancyjnej otwiera się zatem dla organu odwoławczego tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego bądź też uczynił to w ograniczonym, niewystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie, bowiem nieustalone zostały istotne okoliczności faktyczne, niezbędne do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Skorzystanie przez organ II instancji z powyższego rozwiązania prawnego jest też możliwe wówczas, kiedy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Zaznaczenia wymaga, że jeśli organ odwoławczy zdecyduje się na wydanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., to w jej uzasadnieniu winien wykazać, że zaistniały przesłanki powyższego tj. wskazać na naruszenie konkretnych przepisów postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, podać precyzyjnie, co winno podlegać wyjaśnieniu w ponownym postępowaniu oraz wyjaśnić, dlaczego nie mógł samodzielnie uzupełnić koniecznego zakresu postępowania. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, SKO dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji w całości, stosownie do brzmienia art. 151a § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie decyzji Kolegium w żadnym zakresie nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, jeśli taka konieczność w ogóle istnieje, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium skupiło się mianowicie na omówieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczeniu dla rozpatrywanej sprawy. Ze stanowiskiem organu w tym zakresie Sąd jak najbardziej się zgadza. Prawidłowo Kolegium stwierdziło, że stosując więc właściwy sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. - jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tak samo będzie w przypadku, kiedy niemożliwe jest precyzyjne ustalenie daty powstania niepełnosprawności. SKO prawidłowo przyjęło, cytując orzecznictwo sądów administracyjnych, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu zobowiązanemu do alimentacji osoby niepełnosprawnej, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to mieć miejsce tylko wtedy, gdy małżonek nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie ustalił jakichkolwiek okoliczności dotyczących małżonki MK, tj. czy ze wzglądu na wiek i stan zdrowia jest ona w stanie zapewnić opiekę mężowi. Odnotowało SKO jedynie, że w odwołaniu skarżąca podniosła, że matka leczy się onkologicznie. Dodatkowe badanie tej przesłanki, tj. niemożności sprawowania opieki nad mężem poprzez CK z obiektywnych przyczyn jest – zdaniem Sądu -niepotrzebne. Okoliczność ta w oczywisty sposób wynika bowiem z dołączonych do odwołania dokumentów (k. 3 – 6 akt administracyjnych). Z kart informacyjnych leczenia szpitalnego z kwietnia i maja 2021r. wynika, że CK ma 74 lata, cierpi na zaawansowanego raka piersi, z przerzutami do płuc, niewydolność krążenia i cukrzycę. Oczywistym jest, że sama wymaga opieki i nie może opiekować się mężem z powodu choroby i wieku. Kolegium prawidłowo przyjęło, że iż w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli nie podjęcie bądź rezygnacja zatrudnienia, innej pracy zarobkowej następuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w tym przepisie wskazaniami. Do tych wskazań należy konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zarówno wyrażenie "stała" lub "długoterminowa" opieka są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga on, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Otóż według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakąkolwiek pracy zarobkowej. Innymi słowy, chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Sąd nie podziela jednak stanowiska SKO, że chociaż w sprawie przeprowadzono dowód na tę okoliczność to "nie dość starannie i wyczerpująco". Wg Kolegium w sprawie nie potwierdzono, czy wnioskodawczyni w ogóle - uwzględniając, że nie mieszka z ojcem - może zapewnić mu stałą i długotrwałą opiekę ojcu. Nie zbadano jakie czynności wykonuje, czy czasowo (przy uwzględnieniu, że sama prowadzi własny dom) jest w stanie taką zapewnić opiekę. Z uwagi na takie zaniechania – wg Kolegium - nie sposób dokonać ich rzeczywistej oceny sprawy; czy to zamieszkujący z rodzicami brat skarżącej może sprawować opiekę nad ojcem. Sąd nie podziela tego stanowiska. Kontrolowana decyzja jest druga decyzją kasacyjną w tej sprawie. Organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z wywiadu środowiskowego (art. 23 ust. 4aa u.s.r. w zw. z art. 107 ust. 1 i 1a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876). Odebrał także oświadczenia od GK (k. 20), JK (k. 19) i MH (k. 21). Z dowodów tych wynika, że ani mieszkający z rodzicami JK, ani jego brat GK nie opiekują się nimi. Z oświadczenia JK wynika, ze nie może zapewnić ojcu wymiany stomii i pielęgnacji. Zajmuje się tym siostra, która poza tym gotuje, pierze i sprząta, jeździ do lekarzy. Fakt ten potwierdziły dowody z wywiadu środowiskowego i oświadczenia MH oraz GK. W sprawie został więc zebrany materiał dowodowy, który wskazuje na sprawowanie przez MH opieki nad ojcem, która spełnia warunki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. MH zamieszkuje w odległości ok. 6 km od ojca, co oznacza ok. 10 minut jazdy samochodem. Jeśli Kolegium ma jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie może prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Jak się wydaje Kolegium kontestując uzasadnienie decyzji organu I instancji, które w zasadzie jest opisem toku postepowania, nie zawierając kategorycznych ustaleń i ocen stanu faktycznego, chce wadliwie to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. "naprawić", stosując art. 138 § 2 k.p.a. W toku postępowania sądowoadministracyjnego zmarła w dniu 11 sierpnia 2021 r. z powodu choroby nowotworowej matka skarżącej. Potwierdza to uwagi Sądu co do niemożności sprawowania przez CK opieki nad mężem przed śmiercią. Oznacza także, że po 11 sierpnia 2021 r. ustała przeszkoda z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.