II SAB/Go 157/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi małoletniej S.D. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S.D. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie wydania karty pobytu I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania karty pobytu, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej małoletniej S.D. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S.D. kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. (data wpływu do organu - 6 lipca 2021 r.) małoletnia S.D., reprezentowana przez jej przedstawiciela ustawowego – ojca S.D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wydania jej karty pobytu po uzyskaniu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. 2. Stan sprawy jest następujący: w dniu 9 grudnia 2020 r. działający w imieniu małoletniej S.D. złożył do Wojewody wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w Polsce. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda w dniu [...] maja 2021 r. wydał decyzję o udzieleniu S.D. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, która została odebrana w dniu [...] maja 2021 r. wraz z informacją dotyczącą wydania karty pobytu, w której wskazano, że procedura drukowania karty pobytu trwa około 14 tygodni. W tym samym dniu, tj. 31 maja 2021 r. reprezentujący małoletnią przedstawiciel ustawowy strony złożył, za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP, oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji, w związku z czym decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Następnie przedstawiciel strony uiścił opłatę za kartę pobytu. W związku z brakiem wydania karty pobytu i brakiem informacji w tej kwestii S.D. pismem z [...] czerwca 2021r. strona zwróciła się do organu o podanie informacji, kiedy zlecenie personalizacji karty pobytu zostało przekazane do Centrum Personalizacji Dokumentów, wskazując, iż organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. W pisemnej odpowiedzi z dnia [...] lipca 2021 r. organ wskazał, że ustawa o cudzoziemcach nie precyzuje terminu wydania karty pobytu i nie jest to objęte postępowaniem administracyjnym. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż zlecenie personalizacji karty pobytu jeszcze nie było przekazane do Centrum Personalizacji Dokumentów, a jako uzasadnienie tak długiego terminu wskazał własne doświadczenie jakie UW posiada w produkcji kart pobytu. W okresie od [...] czerwca do [...] lipca 2021 r. system informatyczny "Pobyt" (służący do gromadzenia i przekazywania danych dotyczących kart pobytu) z uwagi na migrację systemu i awarie był niedostępny. W związku z brakiem wydania karty w dniu 2 lipca 2021 r. przedstawiciel strony pobytu złożył ponaglenie, a następnie w dniu 5 lipca 2021 r. skargę do tutejszego Sądu. W dniu 6 lipca 2021 r. organ zlecił personalizację karty pobytu dla skarżącej, która została sporządzona i odebrana przez ojca skarżącej w dniu 20 lipca 2021 r. (wraz z innymi kartami członków jego rodziny – sprawy II SAB/Go 158/21 i II SAB/G0 159/21 tutejszego sądu). 3. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu przez jej przedstawiciela ustawowego skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy tj. przewlekłe prowadzenie sprawy przez Wojewodę i wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez Wojewodę oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł, a także zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie podjął żadnych kroków w celu zlecenia personalizacji karty pobytu, a oczekiwanie na wydanie karty trwa już 5 tygodni. Również nie dostała żadnej informacji o możliwości odbioru karty. Brak wydania karty pobytu naraża ją na bardzo poważne konsekwencje, w szczególności finansowe, w szczególności zaś uniemożliwił jej planowany wyjazd na Ukrainę, jak to napisano "w celu wyrobienia paszportów dla dwóch moich małoletnich dzieci, których ważność niebawem się skończy". 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że w przypadku wydania pierwszej karty pobytu nie jest prowadzone odrębne postępowanie administracyjne, gdyż jest ona efektem uprzednio przeprowadzonego postępowania, bądź o oddalenie. Organ wyjaśnił, iż wszystkie czynności związane z produkcją karty pobytu odbywają się za pośrednictwem Systemu Informatycznego "Pobyt" dlatego też nie ma możliwości przedstawienia dokumentacji, z wyjątkiem wydruków z systemu. Zdaniem organu skarga jest również nieuzasadniona, gdyż strona została poinformowana o czasie w jakim może trwać wydanie karty pobytu. Podkreślił, że cudzoziemka przebywa na terenie Polski na podstawie kolejnych pozwoleń i nie było żadnych przeszkód w opuszczeniu terytorium Polski. Organ powołał się również na art. 15z2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może także orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. 6. Rozpoznając sprawie w tym przedmiocie i granicach w pierwszej kolejności należy się odnieść do wniosku organu o odrzucenie skargi. Wydanie karty pobytu stanowi czynność materialno-techniczną, której organ dokonuje po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt m.in. rezydenta długoterminowego UE. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a sąd administracyjny jest również właściwy w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych, niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W szczególności kognicji sądu administracyjnego podlega kontrola efektywności działania administracji publicznej w zakresie wydawania aktów lub dokonywania czynności wynikających z decyzji je konkretyzujących, w tym przypadku decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt cudzoziemca w Polsce. W świetle przepisów ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej jako u.c.) karta pobytu jest wydawana w konsekwencji wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt cudzoziemca czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE oraz inne. Zgodnie z art. 3 pkt 11a u.c. pierwsza karta pobytu jest wydawana bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Z treści art. 226 i art. 229 u.c. wynika obowiązek wyrobienia i wydania przez organ cudzoziemcowi karty pobytu po wydaniu decyzji o zezwoleniu na jeden z rodzajów pobytu. Zatem wydanie karty pobytu, będące konsekwencją ostatecznej decyzji o zezwoleniu na pobyt cudzoziemca w Polsce, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie prawa pobytu cudzoziemca na terenie kraju tj. Polski i jego tożsamości, uprawnia go też do przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Mając na uwadze powyższe okoliczności i rozważania Sąd uznał, że skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania, dotycząca czynności jaką jest wydanie karty pobytu jest dopuszczalna i mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Kwestia ta jest podobnie rozstrzygana w innych sprawach (wyroki WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2020 r., III SAB/Wr 87/20; 13 kwietnia 2021 r., I SAB/Wr 246/21; 25 czerwca 2020 r., III SAB/ Wr 6276/20; 6 grudnia 2019 r., III SAB/Wr 953/19; 11 lutego 2020 r., III SAB/Wr 130/20 czy WSA w Gdańsku z 25 lutego 2021 r., III SAB/Gd 109/20, CBOSA). 7. Stwierdzając kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi Sąd zobligowany był do zbadania czy zachowany został wymóg skutecznego złożenia skargi dotyczący obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W wypadku skargi na przewlekłość jest to ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dodać należy przy tym, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżąca złożyła ponaglenie w dniu 2 lipca 2021 r. 8. Przechodząc zatem do kontroli merytorycznej zarzucanej przewlekłości wskazać należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przewlekłość rozumie się stan, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15; 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16; 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; CBOSA). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). 9. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w zakresie wydania karty pobytu za uzasadnioną, choć nie w pełnym zakresie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisów ustawy o cudzoziemcach karta pobytu jest wydawana bezpośrednio po udzieleniu przez organ zezwolenia na określony rodzaj pobytu cudzoziemca. Przygotowanie mające na celu jej wyrobienie nie wiąże się przy tym z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia prawidłowości złożenia wniosku i uiszczenia opłaty, a następnie dokonania personalizacji dokumentu. Oddzielić należy niewątpliwie w tych okolicznościach samo zlecenie wyprodukowania dokonywane przez organ oraz następnie jej ,,fizyczne wyprodukowanie", którego w przedmiotowej sprawie dokonywało CPD MSWiA. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że strona (jej przedstawiciel) odebrała decyzję o zezwoleniu na pobyt rezydenta długoterminowego UE, zrzekając się prawa do wniesienia odwołania w dniu 31 maja 2021. Wcześniej zaś już tj.4 grudnia 2020 r. dokonała opłaty związanej z wydaniem karty pobytu. Zatem od daty 31 maja 2021 r. liczyć należy w sprawie bieg terminu do wydania karty pobytu przez organ. W pierwotnej informacji dołączonej do decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE organ określił, że termin wydania karty trwa ok. 14 tygodni. Reprezentujący stronę S.D. zwrócił się do organu pismem z dnia [...] czerwca 2021r. o ustalenie stanu sprawy i podanie daty dokonania personalizacji karty pobytu. Dopiero wówczas organ, w piśmie z [...] lipca 2021 r. poinformował go, że "personalizacja zostanie zlecona w przyszłym tygodniu jeżeli pozwoli na to system, który nie działał od [...] czerwca 2021 r". Organ ostatecznie zlecił "personalizację" dokumentu w dniu [...] lipca 2021 r. (data, w której wpłynęła do organu skarga). Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w dniu [...] lipca 2021 r. zakończyła się awaria sytemu informatycznego "POBYT". Karta pobytu przesłana została do organu 15 lipca 2021 r. i odebrana przez stronę 20 lipca 2021 r. Zatem samo wyprodukowanie karty pobytu przez CPD trwało 9 dni. Mimo zatem braku przeszkód do niezwłocznego nadania sprawie biegu, przy braku przeszkód do wydania karty, a przede wszystkim do dokonania personalizacji dokumentu (obiektywne przeszkody natury technicznej powstały dopiero 25 czerwca 2021 r.), organ dokonał opisanej "personalizacji" dopiero [...] lipca 2021 r. Opisane powyżej okoliczności zdaniem Sądu wskazują, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania w przedmiotowej sprawie, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i 7 k.p.a. Mając jednak na uwadze fakt wydania i odebrania przez skarżącą karty pobytu w dniu 20 lipca 2021 r., czyli po wniesieniu skargi, Sąd na podstawie art. 161 § 3 pkt 1 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania karty pobytu, uznając w tym zakresie postępowanie za bezprzedmiotowe (pkt I wyroku). 10. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdzając, z przyczyn wskazanych wyżej, wystąpienie przewlekłości w sprawie, sąd uznał, że nie miała ona miejsca rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Oceniając stopień naruszenia sąd podzielił poglądy orzecznictwa i doktryny, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP LEX do art. 149 p.p.s.a., por. również postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Zdaniem Sądu przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ takiemu stanowi nie odpowiada. Te bowiem okoliczności, które podnosi organ w odpowiedzi na skargę, nie zwalniające administracji z konieczności efektywnego prowadzenie spraw (gdyż jest to kwestia właściwej organizacji i funkcjonowania administracji publicznej, w tym przypadku państwowej) mają wpływ na ocenę stopnia naruszenia prawa. Opóźnienie w wydaniu stronie karty nie było znaczne i częściowo w pewnym okresie czasu tj. [...] czerwca – [...] lipca 2021 r. związane z obiektywnymi przeszkodami w zakresie korzystania z systemu informatycznego umożliwiającego personalizację dokumentu. Nadto nie niosło dla strony żadnych istotnych i negatywnych konsekwencji. 11. Te względy przemawiały również za tym, że nie było podstaw do przyznania od organu, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., sumy pieniężnej w żądanej kwocie 3000 zł. Uprawnienie sądu w tym zakresie jest bowiem szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały istotnie naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Dlatego naruszenie przez organ praw strony uzasadnia zastosowanie tego środka w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Jak wskazano wyżej wydanie karty pobytu nie nastąpiło ze znaczącym opóźnieniem i nie spowodowało istotnych i negatywnych konsekwencji dla strony. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 15z2 ustawy COVID karta pobytu, której ważność upływała w okresie ogłoszonego stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego nie traci ważności do 30 dni po odwołaniu ostatniego z obowiązujących stanów (epidemii lub zagrożenia epidemicznego). Nadto, powody podnoszone w skardze odnoszą się bezpośrednio do S.D. i jego spraw, a nie sprawy o wydanie karty pobytu jego córki – skarżącej. Z tych względów sąd w tym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt III wyroku). O kosztach postępowania sądowego, na które składał się wyłącznie zwrot wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).