II SAB/Wa 327/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE II SAB/Wa 327/21 UZASADNIENIE Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], pismem z dnia [...] lipca 2020r. w odpowiedzi na maila P. P. z [...].06.2020 r. poinformowała go, że obecnie Wykonawca wyłoniony w drodze przetargu nieograniczonego realizuje umowę na opracowanie [...] wraz z Analizą Techniczno-Ekonomiczno-Logistyczną rozbudowy/ budowy autostrady [...] na odcinku [...] i Studium Korytarzowgo drogi ekspresowj [...]. Studium Korytarzow jest pierwszą dokumentacją projektową, określającą lokalizację możliwych korytarzy dla przeprowadzenia trasy drogowj, której celem jest wstępna analiza potencjalnych wariantów, ze szczególnym uwzględnieniem relacji z obszarami o różnych funkcjach przestrzennych, w tym objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz o ochronie zabytków. Na etapie Studium Korytarzowgo poszukuje się wszelkich możliwych korytarzy dla przeprowadzenia trasy drogowj. Inwstor w świetle przepisów prawnych nie jest zobowiązany do prowadzenia konsultacji społecznych na etapie Studium Korytarzowgo, jednak GDDKiA zobowiązała Wykonawcę ww. opracowania do zorganizowania wstępnych spotkań informacyjnych, podczas których prezentowane były analizowane przebiegi korytarza [...] i [...]. Zaproszenie na spotkanie informacyjne, które odbyło się w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] marca br., zostało wysłane przez Wykonawcę do Urzędu Gminy [...]. Urząd Gminy zamieścił ogłoszenie na swojej stronie internetowj www.[...]. Informacja o terminach spotkań informacyjnych ze społeczeństwm była z wyprzedzeniem zamieszczona na stronie internetowj zadania www.[...] oraz na stronie GDDKiA - www.[....]. O ww. spotkaniu dot. Powiatu [...] informowały również lokalne media. Ponadto umożliwione było zgłoszenie uwag w formie ankiety zamieszczonej na stronie zadania www.[...]. Mieszkańcy miejscowości [...] skorzystali z tej możliwości i przesłali ankiety dot. przebiegu [...]. Jednocześnie informuję, że ww. opracowanie, w którym analizowane są różne warianty przebiegu autostrady [...] i drogi ekspresowj [...], ma wskazać GDDKiA możliwości rozbudowy istniejącej autostrady [...] [...], bądź budowy autostrady w nowym korytarzu. Na podstawie tego opracowania GDDKiA podejmie decyzję odnośnie dalszych działań i zlecenia kolejnych stadiów dokumentacji, m.in. Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowgo, dla którego będzie uzyskiwana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. działając w imieniu Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ul. [...], [...] (dalej również jako: "GDDKiA" lub "Organ"), w związku z wnioskiem P. P. o udzielenie informacji publicznej - wiadomość email z dnia [...].07.2020r. uzupełniona wiadomością e-mail z dnia [...].07.2020 r., wyjaśniła że : Ad. 1. "Jakie były podstawy faktyczne (studia, opracowania, ekspertyzy) i prawne podjęcia decyzji o rozważeniu budowy [...] w nowym korytarzu, poza obecnie istniejącym?" • Wykonanie Studium Korytarzowgo wraz z Analizą Techniczno-Ekonomiczno-Logistyczną rozbudowy/budowy [...] zostało zlecone w związku z problematyką rozbudowy autostrady [...] do 3 pasów ruchu + pas awaryjny w celu dostosowania drogi do obowiązujących warunków technicznych dla autostrad płatnych, ze szczególnym uwzględnieniem wzrastającego natężenia ruchu na autostradzie [...], konieczności zapewnienia przejezdności obecnie funkcjonujących ciągów komunikacyjnych podczas przebudowy węzłów, konieczności budowy obiektów tymczasowych lub objazdów w przypadku przebudowy obiektów nad autostradą, zapewnienia ciągłości ruchu na istniejącej autostradzie [...], możliwości uniknięcia przewidywanego paraliżu komunikacyjnego w przypadku rozbudowy [...] i związanych z tym utrudnień i kosztów m. in. remontów/odbudowy dróg, po których miałby odbywać się ruch objazdowy podczas rozbudowy [...]. Rozważanie przebiegu autostrady [...] w nowym korytarzu związane jest również z uwzględnieniem tematu węzła [...], który jest węzłem nienormatywnym, a brak rezerwy terenowj (w strefie węzła znajdują się obecnie centra handlow biurowce) uniemożliwia jego przebudowę/rozbudowę do przekroju 3 pasy ruchu + pas awaryjny i rozwiązania łącznic zgodnie z warunkami technicznymi dla autostrad płatnych. Zlecenie wykonania ww. opracowania w drodze przetargu umożliwiał Program Inwstycji uzgodniony przez Ministra Infrastruktury. Ad. 2. "Czy osoby publiczne (a jeśli tak, to jakie z imienia i nazwiska), posiadają prawo własności, użytkowania wieczystego lub umowy gwarantujące im uzyskanie takiego prawa w przyszłości do nieruchomości leżących na trasach poszczególnych, rozważanych korytarzy [...] w jej nowym przebiegu?" • Tut. Oddział GDDKiA nie posiada informacji w wnioskowanym zakresie. Biuro projektow wyłonione w drodze zamówienia publicznego wykonało opracowanie wraz z Analizą Techniczno-Ekonomiczno-Logistyczną rozbudowy/budowy [...], w którym zgodnie z zawartą umową określiło lokalizacją możliwych korytarzy dla przeprowadzenia trasy drogowj. Następnie pismem z dnia [...] września 2020 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w odpowiedzi na wniosek P. P. z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie wskazania składu osobowgo Zespołu Oceny Przedsięwzięć Inwstycyjnych (ZOPI) działającego w tut. Oddziale GDDKiA dla opracowania pn. "Studium Korytarzow wraz z Analizą Techniczno-Ekonomiczno-Logistyczną rozbudowy/budowy autostrady [...] na odcinku [....] z uwzględnieniem Studium Korytarzowgo [...] [...]", przesłała imiona i nazwiska oraz stanowiska służbow osób zatrudnionych w tut. Oddziale GDDKiA. Następnie pełnomocnik P. P. wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. zwróciła się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wskazanie na piśmie jakie były podstawy faktyczne (studia, opracowania, ekspertyzy, badania) i prawne podjęcia decyzji o rozważaniu budowy Autostrady – [...] w nowym korytarzu, tj. poza obecnie istniejącym? Wniosła również o zamieszczenie na stronie internetowj www.[...] w zakładce "LINKI" linków zawierających dostęp do dokumentacji stanowiącej podstawę prawną i faktyczną ww. decyzji (wszelkie opracowania, ekspertyzy, programy inwstycyjne, zarządzenia, rozporządzenia); oraz o 1. udostępnienie na stronie www.[...] danych osobowych wszystkich członków ZOPI wraz z informacją o ich stanowisku służbowym; 2. wskazanie na piśmie podstaw prawnych jak i faktycznych wyboru przez ZOPI w dniu [...] i [...] lipca 2020 roku dwóch wariantów przebiegu autostrady [...] oraz drogi ekspresowj [...] (w kombinacji II i IV wskazanych na stronie internetowj www.[...]), w tym przekazanie kopii protokołu/notatki czy też innego dokumentu sporządzonego na posiedzeniu ZOPI w dniu [...] i [...] lipca 2020 roku zawierającego uzasadnienie ww. decyzji, a w szczególności przekazanie informacji w zakresie "Kosztów oraz efektywności ekonomicznej" przedmiotowj inwstycji oraz przeprowadzonej przez ZOPI "Analizy wielokryterialnej". Wnoszę również o zamieszczenie ww. informacji na stronie internetowj www.[...] 3. wskazanie na piśmie czy osoby publiczne (ze wskazaniem imienia i nazwiska tych osób) posiadają prawo własności i/lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na trasie poszczególnych przyjętych kombinacji (U i IV) autostrady [...] i drogi ekspresowj [...] oraz udostępnienie tych danych na stronie www.[...] 4. wskazanie na piśmie czy rozważana była kwstia budowy mostu drogowgo pomiędzy miejscowością [...] a [...] w przypadku przyjęcia kombinacji IV, czy wyliczono koszt budowy takiego mostu i ile ten koszt wynosi? Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], pismem z dnia [...] listopada 2020 r. odpowiadając na pytania zawarte w wystąpieniu z dnia [...] listopada 2020 r , które wpłynęło do Oddziału GDDKiA w [...] w dniu [...].11.2020 r., wskazała, że dotyczą one ponownego udostępnienia informacji publicznej, która była już udostępniona. Mimo tego odpowiedziano na pytania zawarte w wniosku: "1. udostępnienie na stronie www.[...] danych osobowych wszystkich członków ZOPI wraz z informacją o ich stanowisku służbowym; - Uprzejmie informuję, że strona internetowa www.[...] była obsługiwana przez Wykonawcę Studium Korytarzowgo, umowa w opracowanie studium została już zakończona i obecnie jej treść nie jest aktualizowana. Po wyborze w drodze przetargu na etap Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowgo zacznie funkcjonować nowa strona. Informacje publiczne są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej albo na wniosek. Pani mocodawca otrzymał pismem z dnia [...].09.2020r. nr [...] imiona i nazwiska wraz z podaniem stanowisk służbowych członków Zespołu Oceny Przedsięwzięć Inwstycyjnych. 2. wskazanie na piśmie podstaw prawnych jak i faktycznych wyboru przez ZOPI w dniu [...] i [...] lipca 2020 roku dwóch wariantów przebiegu autostrady [...] oraz drogi IV wskazanych na stronie internetowj, ekspresowj [...] (w kombinacji II www.[...]), w tym przekazanie kopii protokołu/notatki czy też innego dokumentu sporządzonego na posiedzeniu ZOPI w dniu [...] i [...] lipca 2020 roku zawierającego uzasadnienie ww. decyzji, a w, Szczególności przekazanie informacji w zakresie "Kosztów oraz efektywności ekonomicznej" przedmiotowj inwstycji oraz przeprowadzonej przez ZOPI *Analizy wielokryterialnej". Wnoszę również o zamieszczenie ww. informacji na stronie internetowj www.[...].; Jak podałam w wcześniejszych pismach do Pani mocodawcy, Oddział w sprawie podania informacji, o które Pani wnosi jest na etapie "Studium Korytarzowgo wraz z Analizą Techniczno-Ekonomiczno-Logistyczną rozbudowy/budowy autostrady [...] na odcinku [...] z uwzględnieniem Studium Korytarzowgo [...] [...]. Dopiero decyzja uzyskiwana na kolejnym etapie przygotowania inwstycji, jakim jest Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskow (STEŚ), w której organ - ustala środowiskow uwarunkowania dla przedsięwzięcia wskazuje wariant przeznaczony do realizacji, stanowi informację publiczną, którą organ obowiązany jest udostępnić. Dlatego też biorąc pod uwagę obecny stan faktyczny uprzejmie informuję, że nie ma jeszcze wybranego ostatecznego wariantu przebiegu autostrady. 3. wskazanie na piśmie czy osoby publiczne (ze wskazaniem imienia i nazwiska tych osób) posiadają prawo własności i/iub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na trasie poszczególnych przyjętych kombinacji (II i I\/) autostrady [...] i drogi ekspresowj [...] oraz udostępnienie tych danych na stronie www.[...]; Jak informowałam w piśmie z dnia [...].08.2020 r. nr [...], Oddział nie posiada informacji w wskazanym zakresie. 4. wskazanie na piśmie czy rozważana była kwstia budowy mostu drogowgo pomiędzy miejscowością [...] a [...] w przypadku przyjęcia kombinacji IV, czy wyliczono koszt budowy takiego mostu i ile ten koszt wynosi?; Jak wcześniej informowałam Pani mocodawcę, Oddział nie jest w posiadaniu informacji, o które Pani prosi, dopiero po uzyskaniu decyzji środowiskowj na etapie Koncepcji Programowj dokonuje się wariantowania rozwiązań konstrukcyjnych obiektów inżynierskich i wybiera wariant najkorzystniejszy. Na tym etapie znany będzie już ostateczny przebieg drogi, przyjęte rozwiązania techniczne i koszty poszczególnych elementów robót dotyczących drogi i obiektów inżynierskich". Skargę na bezczynność pytanego podmiotu, w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2020r. wywiódł P. P. , zarzucając Organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu przez Organ informacji publicznej na wniosek Skarżącego; 2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. 2176 ze zm., dalej "UDIP") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania przez Organ ww. przepisów, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku; 3) art. 14 ust. 2 UDIP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych w wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, poprzez niewskazanie przez Organ sposobu lub formy, w jakich informacja publiczna może być udostępniona niezwłocznie. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: 1) zobowiązanie Organu - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad działającego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do rozpatrzenia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność Organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Organowi grzywny; 4) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wdług norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiono okoliczności dotyczące rozpatrywania wniosku z dnia [...] listopada 2020r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skargę uznać należy za niezasadną. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30.08.2007 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r.poz. 2325 z późn. zm.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt.1-4 tej ustawy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istnieją przesłanki ku temu, aby nakazać organowi administracji dopełnienia stosownych czynności. Ustalenia wymagała więc okoliczność, czy organ prowadząc przedmiotow postępowanie pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w wniosku sprecyzowanym w skardze. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ nie dopuścił się bezczynności, i udzielił żądanych informacji. Jak wynika z całokształtu korespondencji wymienianej pomiędzy stronami, na pytanie ogólnie zadane w wniosku z [...].11.2020 r., poprzedzające pytania uszeregowane wdług numerów, pytany podmiot odpowiedział już pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Omawiane pytanie stanowiło bowiem powtórzenie wcześniej zadanego, a tożsamego w treści pytania. Co się tyczy pytania nr.1 z wniosku z [...] listopada 2020 r. to żądana informacja została udostępniona wnioskodawcy pismem z dnia [...] września 2020 r. stanowiącym odpowiedź na tożsame treściowo pytanie z [...] września 2020 r. Co się tyczy pytania nr. 2 z wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. to odpowiedź na nie została już udzielona stronie pismem z [...] lipca 2020 r. stanowiącym odpowiedź na tożsame treściowo pytanie z [...] czerwca 2020 r. Co się tyczy pytania nr. 3 z wniosku z [...] listopad 2020 r. to żądana informacja została udostępniona wnioskodawcy pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. stanowiącym odpowiedź na tożsame treściowo pytanie z [...] lipca 2020 r. uzupełnione pytaniem z [...] lipca 2020 r. Jeśli zaś chodzi o pytanie nr. 4 z wniosku z [...] listopada 2020 r. to pytany podmiot pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wyjaśnił, ze nie posiada żądanej informacji. W świetle powyższego uznać należało, iż pytany podmiot nie dopuścił się zarzucanej skargą bezczynności. Badając tę materię, zasadnym było odnoszenie się do korespondencji prowadzonej pomiędzy stronami w okresie poprzedzającym wniosek z [...] listopada 2020 r. Oczywistym bowiem jest, że informacja udzielona wcześniej skarżącemu, jako istniejąca już w obrocie, nie musiała być powtórnie udostępniana temu samemu wnioskodawcy. Należy też mieć na względzie to, że wnioskodawca zadając takie same pytania w wniosku z [...] listopada 2020 r. jak te, które zadał kilka tygodni wcześniej, nie doprecyzował zaś tego, w jakiej części odpowiedź otrzymana wcześniej nie zadowala go. Pozbawił więc organ, a obecnie też Sąd, możliwości bardziej szczegółowgo odniesienia się do tej kwstii. Wyjaśnić należało również skarżącemu, iż w świetle odpowiedzi pytanego podmiotu zawartej w piśmie z [...] listopada 2020 r. - iż wobec zakończenia umowy na opracowanie studium korytarzowgo, strona internetowa www.[...]. nie jest aktualizowana, - nie istniała możliwość skutecznego domagania się od niego, aby pewne informacje zamieścił na stronie internetowj www.[...]. Wbrew twierdzeniom skargi, z faktu istnienia możliwości przeglądania owj strony internetowj nie wynika per se wniosek, że zachodzi możliwość dokonywania zmian znajdujących się tam treści. Rolą Sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu nie jest zaś wypowiadanie się w przedmiocie wiarygodności oświadczeń składanych przez strony w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie wyposażył bowiem tut. Sądu w stosowne instrumentarium procesow umożliwiające dokonywanie takiej oceny. Jeśli więc pytający uważa, że udzielona przez organ informacja nie odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu, to może samodzielnie podjąć stosowne kroki prawne dla zwalczania potencjalnie nieprawdziwych oświadczeń. Odnosząc się do treści skargi dotyczącej kwstii dwóch wariantów przebiegu drogi wyjaśnić należało, że fakt istnienia dwóch wariantów sprawia, że nie jest to wiążące i końcow rozstrzygnięcie. Nie sposób pominąć też tego, że ZOPI (jak podnosi to sam skarżący) został powołany do oceny planowanych inwstycji drogowych. Jego stanowiska, nie odzwierciedlają więc wiążącego i stanowczego przebiegu określonej trasy. Jest to więc wyłącznie informacja o planowanym przebiegu drogi a nie o ostatecznie zatwierdzonym. Stąd, jako informacja nie o faktach a o zamierzeniach na przyszłość, nie nosiła ona charakteru informacji publicznej. Bez wpływu na powyższą konkluzję pozostawały argumenty zawarte w powołanym w skardze wyroku NSA z 29 lutego 2012 r. gdyż dotyczył on innego stanu faktycznego. Dodać też należało, iż brak było możliwości zobowiązania pytanego podmiotu do udzielenia odpowiedzi na pytanie 4 w takim brzmieniu, jak zostało to oznaczone w skardze. Przytoczone brzmienie pytania nr. 4 nie odpowiada bowiem treści pytania nr. 4 zawartego w wniosku z [...] listopada 2020 r. W tym stanie sprawy, uznając iż organ nie pozostawał w bezczynności w chwili wnoszenia skargi, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).