II OSK 2713/19

SENTENCJA Dnia 19 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/18, oddalił skargę Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania m. [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] i [...] w W. z tego powodu, że odwołanie zostało wniesione przez organ administracji, który wydał decyzję. W skardze kasacyjnej m. [...] przytoczyło podstawy kasacyjne, w których zarzuciło naruszenie: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo wydania przez organ administracji postanowienia naruszającego przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, - art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że m. [...] reprezentowane przez Prezydenta [...], działającego jako organ wykonawczy m. [...], nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie, mimo że uprawnienie m. [...] do bycia stroną postępowania w sprawie wydania podjętej w rozpoznawanej sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wynika z prawa własności działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przysługującego m. [...], - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) przez jego niezastosowanie, mimo że m. [...] jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy wydana w sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1438 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2 i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.), w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że gdy decyzję administracyjną w sprawie pozwolenia na budowę w pierwszej instancji wydał Prezydent [...], działający jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, którym co do zasady wynikającej z ustawy jest starosta, zaś stroną postępowania w sprawie wydania tego pozwolenia na budowę, ze względu na przysługujące jej prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, jest gmina (m. [...]), to ta gmina (m. [...]) nie ma możliwości dochodzenia obrony swych praw w postępowaniu administracyjnym i z tego powodu zostaje pozbawiona ochrony prawnej. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zrzeczono się rozprawy. [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, zażądała przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Występująca w rozpoznawanej sprawie sytuacja, sprowadzająca się do tego, że organ administracji właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, którego interesu prawnego lub uprawnienia może dotyczyć ta decyzja, nie jest wyraźnie uregulowana w przepisach prawa. W związku z tym należy się odwołać do orzecznictwa, zwłaszcza uchwał NSA, w których rozstrzygano podobne zagadnienie występujące na tle innych przepisów administracyjnego prawa materialnego, przede wszystkim zaś do zasadniczej i ogólnej myśli wyrażonej w tych uchwałach, mianowicie tezy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Taka zasada wynika przede wszystkim z uchwały NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/1519, oraz z powołanych w jej uzasadnieniu uchwał z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, i z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. Jednym z motywów przyjętego stanowiska jest pogląd, według którego w przypadku powierzenia na mocy ustawy organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej, interes prawny lub uprawnienie tej jednostki, których postępowanie administracyjne prowadzone w celu wydania tej decyzji mogłoby dotyczyć, będą chronione przez ten właśnie organ administracji. Oczywiście ochrona ta musi mieścić się w granicach prawa, gdyż niezależnie od tego, czy organ jednostki samorządu terytorialnego działa jako organ administracji publicznej, czy też jako organ reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego jest on zobowiązany działać zgodnie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z powyższego wynika, że niezasadne są zasadnicze podstawy kasacyjne podniesione w rozpoznawanej sprawie, mianowicie podstawa zawierająca zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz podstawa zawierająca zarzut naruszenia przepisów ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, ustawy o samorządzie powiatowym, Prawa budowlanego, ustawy o samorządzie gminnym i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt, że wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy nieruchomości, które stanowią przedmiot własności m. [...], nie ma istotnego znaczenia. Oznacza on jedynie tyle, że gdyby tę decyzję wydawał inny organ administracji niż Prezydent [...], to m. [...] mogłoby być stroną postępowania, w którym ta decyzja została wydana. Jednakże skoro Prezydent [...] był właściwy do wydania decyzji, to m. [...] "straciło" możliwość bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym miała być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Miasto [...] nie utraciło przy tym możliwości obrony swego interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż interes ten i uprawnienie są chronione (oczywiście w granicach prawa) przez to, że organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego jest jednocześnie organem administracji właściwym do wydania decyzji. Jest tak niezależnie od tego, że Prezydent [...] wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę dlatego, że jest organem wykonawczym miasta na prawach powiatu i w związku z tym na mocy art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy pełni funkcję starosty, który co do zasady, zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, jest organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji. To co wyżej powiedziano odnosi się także do sytuacji, w której organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwy zgodnie z obowiązującymi przepisami do wydania decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej, jednocześnie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa reprezentuje Skarb Państwa, którego interesu prawnego lub uprawnienia mogłoby dotyczyć postępowanie w tej sprawie administracyjnej. W takiej sytuacji procesowej organ jednostki samorządu terytorialnego, pełniąc funkcję organu administracji publicznej chroni także ewentualny interes reprezentowanego przez siebie Skarbu Państwa, przy czym nie może być rozbieżności w działaniach tego organu wówczas, gdy wydaje decyzję i gdy chroni interesu reprezentowanego przez siebie Skarbu Państwa, gdyż organ jednostki samorządu terytorialnego niezależnie od pełnionej funkcji musi działać zgodnie z prawem. Powyższa uwaga jest wynikiem tego, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bez szerszego prawnego uzasadnienia, wskazano, że w sąsiedztwie inwestycji, której dotyczy wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, znajduje się nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...]. Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. to jej przytoczenie jest wynikiem nieporozumienia, gdyż przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy bowiem odrzucenia skargi m. [...] z uwagi na brak interesu prawnego, lecz stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na to, że m. [...] nie jest stroną postępowania administracyjnego. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zauważyć należy, że ani w podstawie kasacyjnej zawierającej ten zarzut, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, na czym miało by polegać naruszenie powołanych przepisów. Istotne jest, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. NSA stwierdza, niezależnie od faktu, że odpowiedź na skargę kasacyjną zawierająca ten wniosek została zwrócona w trybie art. 66 § 1 p.p.s.a. i następnie ponownie wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., że zgodnie z art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej koszty postępowania kasacyjnego mogą być zwrócone jedynie organowi administracji albo skarżącemu (w zależności od tego jaki wyrok zaskarżono), nie zaś uczestnikowi postępowania. Wobec tego, że m. [...] w skardze kasacyjnej zrzekło się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (odpowiedź na skargę kasacyjną, zawierająca żądanie przeprowadzenia rozprawy, przedstawiona przez [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. skutecznie została złożona po upływie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej), NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.