I OSK 587/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 390/20 w sprawie ze skargi W[...] na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 [...] r. nr IGK[...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 września 2020 r., III SA/Lu 390/20 oddalił skargę W[...]na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 maja 2020 r. nr IGK[...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ł[...] z dnia 28 lutego 2020 r. nr G[...], odmawiającą aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, polegającej na ujawnieniu W[...]jako współwładającego działkami nr 351 i nr 352, położonymi w obrębie 0[...]– Nowe K[...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. przejawiające się w nienależytej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L[...] nad prawidłowością postępowania prowadzonego przez L[...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który wydał zaskarżoną decyzję, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej przy naruszeniu przepisów prawa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo że organ odwoławczy niedostatecznie ustalił stan faktyczny sprawy, zaniechał zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów; 3. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne zastosowanie i oddalenie skargi mimo zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia; II. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2020.276 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", w związku z "§ 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Rolnictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków" przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wypada skonstatować, iż zostały one albo błędnie sformułowane, albo też podniesione nieadekwatnie do charakteru niniejszej sprawy. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Regulacja ta stanowi o funkcji sądów administracyjnych i nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć ów przepis jedynie wtedy, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub też zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na możliwość wystąpienia takiego stanu rzeczy. Jednocześnie, to czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tegoż przepisu (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 151 p.p.s.a. ma z kolei charakter wynikowy, a to oznacza, że jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie prawa zostało wadliwie zaakceptowane w zaskarżonym wyroku (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzut podniesiony w badanej skardze kasacyjnej takiego powiązania jest pozbawiony. Ponadto przepis art. 151 P.p.s.a. może być naruszony gdy Sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Tak więc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. także nie może być zasadny. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wiąże z nieuwzględnieniem, przy gromadzeniu i ocenie dowodów, faktu głębokiego skonfliktowania ze skarżącym świadków wskazanych przez B[...]. Zarzut ten wypada ocenić przede wszystkim w kontekście jego przydatności do podważenia zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju i systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja ta ma wyłącznie charakter informacyjny i służy umieszczaniu w niej bezspornych danych wynikających z określonych źródeł, wyraźnie wskazanych w przepisach p.g.k. Podstawowym zadaniem organów prowadzących ewidencję jest utrzymanie zbioru danych w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2019.393), dalej jako "rozporządzenie". Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych bądź wyeliminowania danych błędnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Następuje to w drodze czynności materialnoprawnej lub decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2b p.g.k.). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż powodem odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w sposób postulowany przez skarżącego, było ustalenie, iż skarżący kilkukrotnie, w różnych postępowaniach próbował wykazać swoje prawo do nieruchomości oznaczonych jako działki nr 351 i nr 352. Działania te za każdym razem kończyły się niepowodzeniem. Organy szczegółowo przedstawiły postępowania inicjowane przez skarżącego dla wykazania jego prawa do ww. nieruchomości, wskazując także okoliczności, na których skarżący się opierał. Podały, że w ewidencji, jako władająca ww. nieruchomościami, ujawniona pozostaje M[...], a skarżący swojego wniosku o aktualizację ewidencji nie udokumentował żadnym nowym zdarzeniem prawnym zaistniałym po ujawnieniu w rejestrze osoby władającej tymi nieruchomościami. W takiej sytuacji, uwzględniając charakter samej ewidencji i jej aktualizacji, należy zauważyć, iż skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., sam wskazuje na głęboki konflikt, mający źródło w określeniu władającego ww. nieruchomościami. Skoro skarżący odwołuje się do spornego charakteru uprawnienia, które zamierza ujawnić w ewidencji gruntów i budynków, to powyższa konstatacja jest dostateczną przeszkodą w dokonaniu takiej aktualizacji. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w tym kształcie jaki został wskazany w badanej skardze kasacyjnej, potwierdza trafność rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego trzeba wskazać, iż zostały one sformułowane w sposób, który uniemożliwia na ich podstawie kontrolę zaskarżonego wyroku. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Przepis, który uważany jest na naruszony przez Sąd I instancji, winien być wyraźnie wskazany gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jako profesjonalny pełnomocnik winien przede wszystkim wskazać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa, jaki w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W sytuacji gdy art. 20 p.g.k. dzieli się na 8 ustępów, a ust. 1 i 2 na dalsze punkty i litery, regulując odrębne zagadnienia prawne tyczące zawartość ewidencji gruntów i budynków, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 20 p.g.k. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia. Z kolei "§ 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Rolnictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków" nie jest aktem prawa stanowionego, a Minister Rozwoju Regionalnego i Rolnictwa nigdy nie istniał jako urząd administracji rządowej, a zatem nie mógł wydać ww. rozporządzenia. Jednocześnie autor kasacji, nie wskazując daty wydania i miejsca publikacji aktu prawnego, którego naruszenie zamierzał zarzucić formując ww. zarzut, uniemożliwił uznanie powyższego błędu za oczywistą omyłkę pisarską. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.