II GSK 1571/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1601/10 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 23 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1601/10 oddalił skargę W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odpowiedzialności wspólnika spółki cywilnej za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych III Oddział w W. stwierdził, że W. K., jako były wspólnik spółki cywilnej "W." odpowiada solidarnie całym swoim majątkiem z drugim byłym wspólnikiem L. K., za nieopłacone przez Spółkę oraz przez byłego wspólnika należności z tytułu składek. Wniesione przez W. K. odwołanie od powyższej decyzji zostało prawomocnie odrzucone przez Sąd Okręgowy w W. VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (VII U 1166/08). Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Prezes ZUS odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ZUS III Oddział w W. z [...] stycznia 2008 r., pouczając stronę o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Strona skorzystała z tej możliwości, jednak WSA w W. odrzucił skargę wskazując, że skarżący nie wyczerpał toku instancji i powinien najpierw wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) jest nadzwyczajnym trybem postępowania, stanowiącym swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji przewidzianej w art. 16 § 1 kpa. Z tego też względu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Ponadto celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego, czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Zdaniem Sądu oczywistym jest, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, tzn. nie może rozpatrywać jej tak jak w postępowaniu odwoławczym, bowiem orzeka wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia jej nieważności. Sąd wskazał, że wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest m.in. ta, na którą powołuje się skarżący, a mianowicie wydanie decyzji bez podstawy prawnej (pkt 2). Uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja są prawidłowe. Analiza decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności prowadzi do wniosku, iż nie może się ostać zarzut wydania jej bez podstawy prawnej. Organ, który ją wydał przywołał bowiem jako jej podstawę prawną art. 83 ust. 1, 31 i 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz art. 107 i 115 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749). Podkreślił również, że w realiach faktyczno-prawnych, w jakich ją podjęto, podstawę tę uznać należy za prawidłową. Stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji znajdują się rozważania na temat ustaleń dotyczących okresu, w jakim funkcjonowała Spółka. Wynika z nich, że był to okres pomiędzy 1 czerwca 1996 r. a 31 grudnia 2005 r. Ze względu na tryb prowadzenia postępowania organy orzekające w obu instancjach nie mogły ustalić, iż był to okres inny. Oznacza to, iż czynione przez skarżącego w tej materii sugestie nie mogły zostać uwzględnione. Podobnie jest, gdy chodzi o decyzję z [...] lipca 2007 r., którą stwierdzono, że L. K. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej także w okresie od 1 sierpnia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Decyzja ta jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym. W oparciu m.in. o nią podjęto rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zatem, zdaniem Sądu, w toczącym się postępowaniu brak jest podstaw prawnych pozwalających na jej kwestionowanie i czynienie odmiennych ustaleń dotyczących okresu podlegania przez L. K. obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W praktyce oznacza to, że skarżący nie będzie mógł skutecznie podważyć decyzji ZUS z [...] stycznia 2008 r., dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja z [...] lipca 2007 r. W skardze kasacyjnej W. K. zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: 1. art. 115 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 31 i 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez uznanie odpowiedzialności skarżącego za należności z tytułu składek nieuiszczonych przez L. K., w sytuacji istnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego W. K. za niezapłacone składki na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, oraz na Fundusz Pracy; 2. art. 115 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 31 i 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż do należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, regulujące odpowiedzialność osób trzecich, w tym wspólników spółek cywilnych. - przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 ppsa), to jest: 1. art. 76 § 3 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie może skutecznie podważyć decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2008 r., dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja z [...] lipca 2007 r., w sytuacji gdy przepisy kpa pozwalają na przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (tj. przeciwko treści decyzji z [...] lipca 2007 r.); 2. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 76 § 3 kpa i art. 75 § 1 kpa, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności dokumentu w postaci druku ZUS P ZWPA i ZUS P ZWUA, złożonego przez L. K. w siedzibie ZUS; 3. art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu nadzwyczajnym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy; 4. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez oddalenie skargi W. K. w sytuacji istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2009 r. 5. art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w zw. z art. 7 kpa, art. 75 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2008 r., pomimo istnienia podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Argumenty na poparcie zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niezależnie od zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej, podstawowe znaczenie w sprawie ma kwestia, czy sprawa w której został wydany zaskarżony wyrok należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 183 § 2 pkt 1 ppsa nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna, a nieważność Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu i w tym zakresie nie jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa). Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 ppsa oznacza, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego wniesiona w takiej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. W sprawie, W. K. wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiocie stwierdzenia odpowiedzialności W. K., jako byłego wspólnika spółki cywilnej za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek przez Spółkę oraz przez byłego wspólnika. Przedmiotem postępowania jest sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1110/11, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów powszechnych. Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, chociaż postępowanie przed ZUS podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (art. 180 § 1 kpa i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do zakresu spraw cywilnych podlegających postępowaniu sądowemu według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 1 kpc). W tych sprawach właściwy jest sąd powszechny, z wyjątkiem spraw o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku oraz o umorzenie należności (art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Odnosi się to także do decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, i to bez względu na to, czy rozstrzygnięcie decyzji dotyczy kwestii formalnej (procesowej), czy istoty sprawy. Jeżeli bowiem określony rodzaj sprawy należy do zakresu spraw cywilnych, które objęte są właściwością sądu powszechnego, to w tych sprawach wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych, a od decyzji administracyjnych wydanych w tych sprawach przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a nie skarga na decyzję do sądu administracyjnego. Istota rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych polega na tym, że dotyczą one stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego także wówczas, gdy organ wydaje lub odmawia wydania rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że system odwoławczy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych polega na tym, że na skutek odwołania od każdej decyzji ZUS następuje przeniesienie sprawy, w której zakład wydał decyzję, na drogę postępowania sądowego przed właściwym sądem powszechnym, co oznacza, że sąd ten rozpoznaje sprawę i wydaje rozstrzygnięcie według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 23 marca 2011 r., sygn. I UZP 3/10 (OSNP 2011/17-18/233), że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w przedmiocie nieważności decyzji, przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Z przedstawionych względów, skoro skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Rozpoznanie skargi i wydanie zaskarżonego wyroku nastąpiło więc z naruszeniem prawa powodującym nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ppsa). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 189 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.