II SA/Sz 749/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółka kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W wyniku rozpoznania wniosku M. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przewóz Osób M. siedzibą w P. Starosta [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58) w dniu 9 lipca 2019 r. udzielił wnioskodawcy zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K. – S. – U. z terminem ważności do 31 grudnia 2019 r. wraz z obowiązującym rozkładem jazdy linii sezonowej nr [...] od 24 czerwca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Od powyższej decyzji odwołała się A. Spółka z o.o. z siedzibą w T. zarzucając jej naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W efekcie złożonej skargi przez A. Spółka z o.o. w T. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/19 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Kolegium winno zweryfikować prawo A. Spółka z o.o. w T. do wniesienia odwołania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) i art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o transporcie drogowym, art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniające pojęcie strony postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób przez wnioskodawcę, interes prawny A. Spółka z o.o. może opierać się o normę zawartą w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym, organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowa linia jest obsługiwana przez więcej niż jednego przewoźnika. Kolegium stwierdziło, że przyznanie przez organ I instancji statusu strony A. Spółka z o.o. w T. w postępowaniu o udzielenie zezwolenia przedsiębiorcy - Przewóz Osób M. z siedzibą w P. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: K. – S. – U. było uzasadnione, ponieważ wskazana Spółka realizuje przewozy na linii objętej zezwoleniem. Ponadto, godziny realizowania przejazdów przez odwołującą się w wielu przypadkach są zbliżone z tymi, które ustalono w wyniku udzielenia nowego zezwolenia. Analizując przepis art. 22a ust. 3 oraz art. 22 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na linii komunikacyjnej 3208.2.2019 K. - U. – K.. W ocenie organu, wydanie kolejnego zezwolenia nie powinno być zagrożeniem dla już istniejących przewoźników, z uwagi na fakt, iż jest to linia sezonowa, a w okresie sezonu letniego należy domniemywać, iż zapotrzebowanie na przewozy pomiędzy K. a U. ulegnie znacznemu zwiększeniu. Wskazano również, że z przeprowadzonej analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na ww. linii komunikacyjnej wynika, że godziny odjazdów zarówno na trasie K. - U. , jak i U. - K. nie pokrywają się z obecnymi przewoźnikami. Zdaniem Kolegium, zgłoszony przez stronę odwołującą się wniosek o sporządzenie aktualnej analizy sytuacji rynkowej jest nieuzasadniony. Tym bardziej, że niniejsze postępowanie dotyczy udzielonego wnioskodawcy zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej za 2019 r. Za istotne przy rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uznał regulacje wynikające z ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) i ogólne zasady w niej wyrażone, a dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej na zasadach równości i realnej konkurencji. A. Spółka z o.o. w T. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz pominięcie okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym brak oparcia swojego rozstrzygnięcia na stanie faktycznym istniejącym w czasie podejmowania rozstrzygnięcia; - przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 ust. 3 poprzez brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych w treści odwołania, a także podnoszonych w toku postępowania; - przepisów postępowania, tj. art. 78 k.p.a. poprzez brak przeprowadzania podstępowania dowodowego, zgodnie z żądaniem strony oraz całkowity brak odniesienia się do przedmiotowego żądania; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez niezastosowanie się do dyspozycji przepisu wymagającego przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób; - przepisów prawa materialnego, tj. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, tj. niezastosowania rzeczonego przepisu pomimo wypełnienia przesłanek do jego zastosowania z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek organu i wobec braku żądania skarżącego przeprowadzenia rozprawy, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż te, które podniesiono w skardze, a dostrzeżonych przez sąd z urzędu. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., mocą której udzielono zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K. – S. – U. z terminem ważności do 31 grudnia 2019 r. wraz z obowiązującym rozkładem jazdy linii sezonowej nr [...] od 24 czerwca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. W związku z tym, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło wskutek uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia Kolegium przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/19, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy organ zrealizował zalecenia zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wytyczne Sądu zostały wykonane. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium poddało ocenie legitymację procesową strony wnoszącej odwołanie i analizując przedmiot sprawy, jej okoliczności faktyczne oraz obowiązujące przepisy prawa, w sposób prawidłowy oceniło istnienie po stronie A. Spółki z o.o. z siedzibą w T. interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Okoliczność ta nie jest sporna w sprawie. Analizując akta sprawy Sąd powziął wątpliwość co do zawartości dokumentów w nich zgromadzonych oraz identyfikacji wniosku inicjującego postępowanie zakończone wydaniem kontrolowanych decyzji. W aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się bowiem 2 wnioski M. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przewóz Osób M. , tj.: - wniosek z dnia 9 maja 2019 r. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym dla linii U. – K. linia nr 1, opisanej w załączniku do wniosku (proponowanym rozkładzie jazdy) już jako linia nr 2; - wniosek z dnia 17 maja 2019 r. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym dla linii sezonowej od dnia 24 czerwca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., ważnej w roku 2019, wraz z załączonym rozkładem jazdy linii sezonowej nr 1 od 24 czerwca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Z protokołu analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób nr 17/2019 sporządzonego dnia 28 maja 2019 r. wynika, że przedmiotem analizy poddano wniosek z dnia 9 maja 2019 r., choć w podsumowaniu stwierdzono, że analizie poddano znaczenie dla istniejących przewoźników nowej linii sezonowej. W aktach sprawy brak jest dokumentu z którego jednoznacznie wynikałoby, że wniosek z dnia 9 maja 2019 r. został przez stronę wycofany lub że wniosek z dnia 17 maja 2019 r. stanowi modyfikację wniosku z dnia 9 maja 2019 r. Sytuacji nie wyjaśnia przy tym opis przebiegu postępowania przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W jej części wstępnej organ wskazał, że decyzja Starosty została wydana w wyniku rozpoznania wniosku z jeszcze innej daty – z dnia 7 maja 2019 r. Tożsamą datę wniosku wskazano również w decyzji z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Przechodząc do istotniejszych dla sprawy uwag determinujących treść niniejszego wyroku stwierdzić należy, że niewątpliwie decyzja Starosty [...] dotyczy zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K. – S. – U. z terminem ważności do 31 grudnia 2019 r. wraz z obowiązującym rozkładem jazdy linii sezonowej nr 1 od 24 czerwca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Podkreślenia wymaga, że wydana przez Starostę Kołobrzeskiego w dniu [...] lipca 2019 r. decyzja (zezwolenie) nie była ostateczna i nie podlegała wykonaniu. Wynika to z przepisów art. 130 k.p.a. Przepisy art. 130 k.p.a. w poszczególnych paragrafach stanowią, że: § 1. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. § 2. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. § 3. Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. § 4. Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Oznacza to, że walor wykonalności decyzja Starosty nabrała dopiero wraz z wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji utrzymującej w mocy zezwolenie Starosty [...], co nastąpiło po raz pierwszy w dniu 23 września 2019 r. - wraz z wydaniem orzeczenia Kolegium z dnia [...] września 2019 r., nr [...] Kontrolując prawidłowość działań Starosty [...] przy udzielaniu zezwolenia nie sposób pominąć, że organ wydając zezwolenie zatwierdził rozkład jazdy ze wstecznym okresem jego obowiązywania. Zezwolenie organ wydał w dniu [...] lipca 2019 r. wraz z rozkładem jazdy mającym obowiązywać od 24 czerwca 2019 r. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, było nieprawidłowe. Zatwierdzenie rozkładu jazdy z okresem jego obowiązywania przed wydaniem decyzji i nabraniem przez decyzję waloru jej ostateczności lub wykonalności nie znajduje prawnego uzasadnienia. Na zakreślony przez wnioskodawcę okres obowiązywania zezwolenia (rok 2019) i sezonowy charakter linii nie zwróciło należytej uwagi Samorządowe Kolegium Odwoławcze. M. L. wniósł o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach regularnej linii sezonowej nr 1 od 24 czerwca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Pierwsze rozstrzygnięcie w tym zakresie organ odwoławczy wydał 23 września 2019 r., zaś ostatecznie rozpoznał sprawę zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., a więc po okresie, którego dotyczyć miało zezwolenie wydane na rok 2019 r. dla linii sezonowej mającej funkcjonować od 24 czerwca do 31 sierpnia 2019 r. W ramach czynienia należytych ustaleń stanu faktycznego obowiązkiem organu administracji rozpoznającego sprawę jest badanie z urzędu, czy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn nie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość taka może pojawić się już po wszczęciu postępowania, w jego toku. Z przyczynami bezprzedmiotowości postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu, w przypadku upływu okresu w którym miałoby obowiązywać zezwolenie - w niniejszej sprawie (rok 2019 dla linii sezonowej od 24 czerwca do 31 sierpnia 2019 r.), przy jednoczesnym braku waloru wykonalności decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r. we wskazanym okresie, brak było podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku. Zdaniem Sądu, merytoryczne rozpatrywanie przez Kolegium w roku 2021 sprawy wniosku o udzielenie zezwolenia na okres, który już upłynął, było bezprzedmiotowe. Strona postępowania wnioskująca o zezwolenie nie mogłaby z niego skorzystać, a zezwolenie to nie wywołałoby żadnych skutków prawnych w sferze praw lub obowiązków stron postępowania. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Korzystając z kompetencji wynikających z art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył jednocześnie postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). Wobec powyższego rozstrzygnięcia odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi stało się niecelowe. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi wynoszący [...] zł oraz koszty udziału w sprawie ustanowionego pełnomocnika, Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.