I SA/Ol 577/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2020 oddala skargę. UZASADNIENIE P. N. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ odwoławczy") z "[...]" r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako: "Kierownik BP", "organ I instancji") z "[...]" r. w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2020. Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że w złożonym w dniu 15 czerwca 2020 r. wniosku skarżący ubiegał się m.in. o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 w ramach realizacji Pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji oraz Pakietu 8. Uprawy warzywne po okresie konwersji. Strona wnioskowała również o przyznanie kosztów transakcyjnych. Organ I instancji przyznał stronie płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2020 w ramach realizacji Pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości 25.231,21 zł, w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych w wysokości 1.300 zł. Jednocześnie odmówił stronie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) w ramach realizacji Pakietu 8. Uprawy warzywne po okresie konwersji, a ponadto ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym w dniu 15 marca 2020 r. na powierzchnię 82,11 ha. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał na brzmienie przepisów § 2, § 5 ust. 1 pkt 5, § 15 ust. 1-3 i ust. 7, § 16 ust. 1, § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018. poz. 1784 ze zm.) dalej jako: "rozporządzenie ekologiczne", a także powołał brzmienie ust. 1 pkt 1 i ust. 1b załącznika nr 2 do tego rozporządzenia. Dyrektor OR wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniach 9 lipca - 20 października 2020 r. kontroli na miejscu, której wyniki zostały zawarte w raporcie o nr "[...]", oraz kontroli administracyjnej, ustalono, że na działkach rolnych N1A i M1A o powierzchni odpowiednio 16,81 ha i 32,72 ha, nie stwierdzono deklarowanej przez stronę we wniosku w ramach Pakietu 8. uprawy pomidorów, co skutkowało zastosowaniem kodu kontrolnego DR-7 "Nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw/uprawy. Stwierdzona/e uprawa/uprawy należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana". Uwzględniając twierdzenia raportu co do braku pozyskania plonu (pomidorów) i braku przestrzegania obowiązku odpowiedniego przeznaczenia zbioru w odniesieniu do deklarowanej uprawy, nałożono na producenta również kod pokontrolny E_19_w "Rolnik przestrzega obowiązku odpowiedniego przeznaczenia zbioru", a także kod pokontrolny KA_7_RE "Nieuprawianie rośliny wymienionej w załączniku nr 4 do rozporządzenia - dotyczy pojedynczej uprawy". Dyrektor OR podniósł, że w odpowiedzi na zastrzeżenia strony do raportu z kontroli, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu poinformował, że kontrola była realizowana trzyetapowo ze względu na obligatoryjną weryfikację wymogu przeznaczenia zbioru, w tym przypadku wytworzenia owocu pomidora i przeznaczenia co najmniej 30% uzyskanego zbioru do przetwórstwa, przekazania do innych gospodarstw lub sprzedaży. W pierwszym etapie kontroli na miejscu w dniach od 9 do 21 lipca 2020 r. stwierdzono śladowe ilości krzewów pomidorów występujących nieregularnie i nie tworzących struktury pozwalającej na wyodrębnienie powierzchni obsianej pomidorami i kwalifikującej jej do płatności. Podczas oględzin działek na odcinkach od kilkudziesięciu do kilkuset metrów nie stwierdzono występowania krzewów pomidorów. Występowały one szczególnie na obrzeżach niektórych części działek. Wysokość krzewów pomidorów wynosiła od 1,5 do 3 cm. Ponadto powierzchnia działek była w całości porośnięta chwastami. W związku z tym poinformowano stronę, że uprawę stwierdzoną na działkach zakwalifikowano jako ugór, z którego nie zostaną pozyskane owoce pomidora. W dniu 21 lipca 2020 r. zostały przeprowadzone dodatkowe czynności kontrolne dotyczące weryfikacji rejestru działalności ekologicznej, w toku których stwierdzono zapisy dotyczące zasiewu pomidora w dniu 24 czerwca 2020 r. na działce rolnej N1A i w dniu 25 czerwca 2020 r. na działce rolnej M1A. Odnosząc się do wyjaśnień strony, że nasiona pomidora zostały wysiane w dniach 24-25 czerwca 2020 r., natomiast kontrola odbyła się w dniach 9-21 lipca 2020 r., w związku z czym rośliny pomidora nie zdążyły jeszcze wystarczająco urosnąć, Kierownik BKM poinformował, że ponowna wizytacja na spornych działkach rolnych została przeprowadzona w dniu 14 września 2020 r. Kontrola ta wykazała, że wykonano zabieg talerzowania na całych powierzchniach działek rolnych, w związku z czym nie stwierdzono uprawy pomidora. W rejestrze działalności ekologicznej oraz w ewidencji zbiorów podany został termin zbioru owoców pomidora w dniu 30 sierpnia 2020 r. Ponadto strona okazała fakturę z 31 sierpnia 2020 r. za usługę tłoczenia soku z 2.520 kg pomidorów. W ocenie organu, z uwagi na czas od ostatniego dnia wizytacji w terenie, warunki pogodowe i stan plantacji, rośliny nie miały możliwości wytworzenia owoców w ilości wskazanej w fakturze. Zdaniem organu, zbiór plonu nie miał miejsca, zaś zapisy rejestru nie odzwierciedlały stanu faktycznego. W związku z tym nie uwzględniono również wyników kontroli jednostki certyfikującej w dniu 9 września 2020 r., która stwierdziła występowanie uprawy pomidora i określiła planowany plon na poziomie 50 t, skoro – jak zaznaczył organ – kontrola ta odbyła się po wskazanej w rejestrze dacie zbioru plonów, tj. 30 sierpnia 2020 r. Analizując stan fizjologiczny roślin pomidora w lipcu oraz etapy rozwoju biologicznego rośliny z uwzględnieniem agrotechniki i wymagań atmosferycznych, organ stwierdził, że zbiór pomidora w dniu 30 sierpnia 2020 r. nie mógł mieć miejsca, w sytuacji gdy okres wegetacji pomidora trwa 4 miesiące (120 dni). Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy naliczył początkową płatność ekologiczną do powierzchni stwierdzonej w toku kontroli, tj. 49,53 ha, w kwocie 58.253,72 zł. Jednakże, z uwagi na niezachowanie wymogów określonych w ust. 1 pkt 1 i ust. 1b załącznika nr 2 do rozporządzenia ekologicznego, kwotę płatności pomniejszono o 30% w związku z nieprawidłowością o kodzie E_19_w "Rolnik przestrzega obowiązku odpowiedniego przeznaczenia zbioru" oraz o 100% z związku z nieprawidłowością o kodzie KA_7_RE "Nieuprawianie rośliny wymienionej w załączniku nr 4 do rozporządzenia - dotyczy pojedynczej uprawy". W konsekwencji stronie odmówiono przyznania wnioskowanej płatności w Pakiecie 8., jak również kwoty na refundację kosztów transakcyjnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Zgromadzony w toku czynności kontrolnych materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że stan, w jakim znajdowały się grunty w dniu kontroli, był efektem braku rolniczego użytkowania gruntów. Utrwalony na fotografiach wykonanych w różnych częściach działek stan szaty roślinnej dowodził, że nastąpiło zaniedbanie w zakresie uprawy pomidorów. Na zdjęciach uwidoczniono silne przerośnięte oraz zachwaszczone grunty z dominacją chwastów: komosa biała perz polny, rdest plamisty, rumian polny. Dodatkowo na obrzeżach działki rolnej N1A, w środku jej wyłączeń oraz w części centralnej działki stwierdzono występowanie barszczu Sosnowskiego. Organ odwoławczy podkreślił, że raport z kontroli stanowi dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), co powoduje, że organ jest zobligowany przyjąć za udowodnione to, co stwierdzono w treści dokumentu, a w przedmiotowym przypadku są to wyniki dokonanych pomiarów oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem organu odwoławczego, nie zachodziła także potrzeba, aby strona przedstawiła dane osób rzekomo wykonujących pracę w zakresie zbioru pomidorów na działkach, które - w ocenie organu - stanowiły ugór, gdyż okoliczność mająca być przedmiotem dowodu została już w sposób właściwy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa stwierdzona, czego dowodem jest protokół z czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną. W ocenie Dyrektora OR, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dawał podstawę do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności, zaś zasadność przyjętego stanowiska została szczegółowo przedstawiona w decyzji w zgodzie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że nie zachodzą przesłanki zastosowania w sprawie przepisu art. 15 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, stanowiącego o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję w części odmawiającej przyznania płatności ekologicznej na 2020 r. strona wniosła o uchylenie w zaskarżonej części decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1341), dalej: "ustawy o płatnościach bezpośrednich", poprzez nieprzyznanie płatności do uprawy pomidorów, pomimo, że z materiału dowodowego wynikało, że uprawa na działkach M1 i N1 istniała, a zachwaszczenie wynikało z faktu, że skarżący prowadził uprawę ekologiczną, 2) art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez utrzymanie przez organ II instancji odmowy przyznania płatności z uwagi na niestwierdzenie uprawy, podczas gdy w dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że faktycznie ocenił uprawę jako obszar nieużytkowany rolniczo. W ocenie strony, oba te stwierdzenia nie są ze sobą tożsame i nie można ich stosować zamiennie, bowiem oznaczają różne stany, do których można stosować różne konsekwencje prawne, 3) art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez nieprzyznanie płatności do uprawy pomidorów, pomimo, że z materiału dowodowego wynika, że uprawa na działkach M1 i N1 istniała (z jednej strony zdjęcia wykonane przez inspektorów ARiMR niedługo po wysianiu pomidorów wskazują, że na obszarze pojawiły się pomidory, z drugiej strony okoliczność ich wyrośnięcia i zbioru potwierdza fakt, że skarżący zlecił wykonanie z nich soku), a zachwaszczenie wynikało z faktu, że skarżący prowadził uprawę ekologiczną, co do której nie jest dozwolone stosowanie środków ochrony roślin, co sprawia, że pojawiające się inne rośliny tym bardziej obrazują ekologiczny charakter uprawy, 4) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału m.in. poprzez nieuwzględnienie, że skarżący zebrał plon i przedstawił na tę okoliczność fakturę za wykonane prace w związku z przetworzeniem pomidorów (tłoczenie soku), 5) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, na podstawie której organ odmówił przyznania płatności, powołując się na konieczność spełnienia wymogów nieopisanych w rozporządzeniu lub ustawie o systemie wsparcia bezpośredniego, 6) art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że raport z kontroli na miejscu ma tak niepodważalny walor, że jakiekolwiek twierdzenia i dowody skarżącego nie mają znaczenia (dowody zakupu materiału siewnego, dowody prac agrotechnicznych, dowody z zeznań świadków potwierdzających uprawę i zbiory, dowody sprzedaży pomidora), 7) art. 27 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 182) poprzez brak przeprowadzenia wniosków dowodowych strony. Dodatkowo decyzji zarzucono błędne wnioski wyciągnięte ze stanu faktycznego polegające na: - uznaniu, że na działkach M1 i N1 doszło do nieprawidłowości, w sytuacji gdy skarżący już w zastrzeżeniach do protokołu z kontroli wskazywał, że na działkach znajduje się uprawa, a przepisy dotyczące przyznawania płatności nie wskazują na to jak "gęsta", czy duża, powinna być obsada, - nieuwzględnieniu czasu zasiania pomidorów i wzrostu w stosunku do zasiewu oraz tego, że skarżący zebrał plony, które zostały przetworzone na sok pomidorowy, - wskazaniu, że z jednej strony uprawa pomidora występowała, lecz w mniejszym zakresie (bliżej przez organy nieokreślonym), a jednocześnie z drugiej strony - stwierdzeniu obszaru nieużytkowanego rolniczo, co sprawia, że decyzja jest sama w sobie sprzeczna. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący podniósł, że organ I instancji, nie odnosząc się do zastrzeżeń strony i nie wyjaśniając kwestii obsadzenia działek, odmówił przyznania płatności, a co za tym idzie orzekał w oparciu o nie ustalony stan sprawy, bowiem nie rozpatrzył złożonych zastrzeżeń ani nie przeprowadził ponownej kontroli na miejscu. Do kwestii zastrzeżeń do raportów z czynności kontrolnych odniósł się dopiero Dyrektor OR w zaskarżonej decyzji. Wskazując na błędy w rozpoznaniu sprawy, które wpłynęły w sposób istotny na zaskarżoną decyzję, zauważono, że w toku rozpoznania sprawy zmieniła się ocena uprawy. Z jednej strony po wydaniu raportu z czynności kontrolnych organy ARiMR stały na stanowisku, że uprawa pomidora występuje, lecz została uznana przez Biuro Kontroli na Miejscu, jak i organ I instancji, jako niewystarczająca. Następnie, po złożeniu odwołania od decyzji organu II instancji, na podstawie tych samych dokumentów Dyrektor OR ocenił, że działki rolne były nieużytkowane rolniczo. Stwierdzenie to stoi w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym w sprawie oraz twierdzeniami organu I instancji i inspektorów kontroli na miejscu, jak i fotografiami z kontroli, a mimo to stało się podstawą utrzymania w mocy odmowy przyznania płatności. Skarżący zaznaczył również, że rozporządzenie ekologiczne nie zawiera zapisów dotyczących tego, jaka jest wymagana obsada pomidora, aby uprawę tę uznać za prawidłową lub by można było zakwalifikować ją jako ugór. Brak wskazania tych wymogów oznacza, że nie należy ich stosować wobec beneficjanta, gdyż doszłoby do niezasadnej nadinterpretacji prawa na niekorzyść obywatela. Jeśli by przyjąć logikę postawionej w raporcie tezy, że "śladowe" ilości krzewów pomidora stanowią ugór, to zastanawiające jest, na jakiej podstawie prawnej inspektorzy kontroli na miejscu określili minimalną ilość krzewów pomidora na 1 ha. Organ nie może działać bez podstawy prawnej (art. 6 i art. 8 k.p.a.). Podobnie organy odniosły się do wielkości sadzonek pomidora. W tym zakresie również brak wytycznych, jakiej wielkości sadzonki powinny być, aby móc uznać je za skuteczne. Zauważono, że uprawy były ekologiczne, a więc nie było możliwości "walki" z zachwaszczeniem. Zdaniem strony, wobec tego, że w żadnym akcie prawnym nie występuje określenie poziomu minimalnego ani maksymalnego dla obsady pomidora na działce rolnej, ustalenie, że pomidor występuje na działkach, jest wystarczające, aby działki zakwalifikować do przyznania płatności. W ocenie strony, analizując sprawę można poczynić refleksję, że skoro strona zaskarżyła zastosowanie do uprawy jednego kodu nieprawidłowości, to organ II instancji postanowił zastosować inne twierdzenie, aby móc odmówić płatności i nałożyć sankcję. W tym zakresie widoczne jest pomylenie stosowania kodów nieprawidłowości DR7, DR14, uznanie raz niewystępowania uprawy, innym razem nieużytkowania gruntów lub jego ugorowania. Takie działanie organów oznacza naruszenie podstawowych zasad opisanych w art. 6 i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniałoby jej uchylenie. Zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi zmierzały do wykazania braku podstawy prawnej do orzeczenia o odmowie przyznania płatności ekologicznej na rok 2020 w zakresie Pakietu 8. - Uprawy warzywne po okresie konwersji. Strona skarżąca dążyła do podważenia zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych w zakresie przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia nieprawidłowości co do stanu i powierzchni uprawy deklarowanej do wnioskowanej płatności. W ocenie Sądu, czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie rolnym skarżącego, a także kontrola administracyjna, odpowiadały prawu, a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał dostatecznie wyjaśnić stan faktyczny. Zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona, spełniając wymagania stawiane przez przepisy k.p.a., stosowane w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ekologicznej w myśl art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 182 ze zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"). Dokonując analizy zarówno przesłanek materialnoprawnych, jak i formalnych, w zakresie płatności ekologicznej, w pierwszej kolejności należy wskazać, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez skarżącego do płatności ekologicznej w ramach Pakietu 8. wynosiła 50 ha, na których skarżący zgłosił uprawę pomidorów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm.), dalej: "rozporządzenie ekologiczne". Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym"; 4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Stosownie zaś do § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia ekologicznego rolnik realizujący zobowiązanie ekologiczne przestrzega innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W załączniku nr 2 do rozporządzenia określono w ust. 1 pkt 1 jako wymóg wspólny dla wszystkich pakietów, by co najmniej 30% zbioru uzyskanego z uprawy było przeznaczone do przetwórstwa lub przekazania do innych gospodarstw lub sprzedaży. Natomiast w ust. 1b określono wymóg dodatkowy dla Pakietu 8. – uprawianie na gruntach ornych upraw lub roślin gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia w ramach danego pakietu lub wariantu, m.in. pomidora - poz. 45 załącznika nr 4. Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów, płatność ekologiczna w części dotyczącej danego pakietu lub jego wariantu przysługuje w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn: 1) iloczynu a) współczynnika dotkliwości danego uchybienia i b) współczynnika trwałości danego uchybienia - określonych w załączniku nr 10 do rozporządzenia oraz 2) kwoty stanowiącej iloczyn: a) wysokości płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego pakietu lub wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów, oraz b) procentowego stosunku powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie, do powierzchni obszaru, na którym powinny być przestrzegane te wymogi w ramach danego pakietu lub wariantu. W załączniku nr 10 do rozporządzenia unormowano wysokość współczynników dotkliwości uchybienia oraz współczynników trwałości uchybienia stosowanych do dokonywania zmniejszeń płatności ekologicznych. Iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości w sytuacji nieodpowiedniego przeznaczenia zbioru wynosi 30%, zaś w przypadku uprawiania uprawy lub rośliny gatunku niewymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia wynosi 100%. Z powyższych unormowań wynika, że z podjęciem zobowiązania ekologicznego wiążą się określone obowiązki. Wsparcia udziela się bowiem jedynie w odniesieniu do zobowiązań, które wykraczają poza odpowiednie obowiązkowe normy, odpowiednie kryteria i minimalne działania, odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi ustanowione na mocy prawa krajowego (art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013). Zadeklarowanie konkretnej uprawy musi być zatem poprzedzone rozważeniem możliwości realizacji zobowiązania ekologicznego i spełnienia wszystkich wynikających z przepisów warunków w okresie realizacji zobowiązania. Deklaracja pakietu stanowić zatem powinna świadomą decyzję rolnika. Przy czym składając wniosek, rolnik oświadcza, że zna zasady przyznawania płatności. Oznacza to, że składając wniosek w niniejszej sprawie, skarżący powinien znać m.in. treść załącznika nr 4 do rozporządzenia ekologicznego, który zawiera wykaz roślin objętych poszczególnymi pakietami i wariantami. Słusznie zatem przyjął organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że odpowiedzialność za podjęte zobowiązanie spoczywa w całości na skarżącym, skoro oświadczył w nim, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. W rozpoznawanej sprawie zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej powierzchnia działek rolnych i uprawa w Pakiecie 8. była weryfikowana przez organy ARiMR w drodze kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu stosownie do art. 46 ust. 1 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przeprowadzona kontrola w ramach rolnictwa ekologicznego wykazała nieprawidłowości dotyczące zarówno wielkości powierzchni zadeklarowanych we wniosku, jak i w zakresie realizacji przez stronę wymogów określonych dla Pakietu 8. w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W toku kontroli na miejscu w dniach 9-21 lipca 2020 r. stwierdzono bowiem śladowe ilości krzewów pomidorów, które występowały nieregularnie i nie tworzyły struktury pozwalającej na wyodrębnienie powierzchni obsianej pomidorami i kwalifikującej jej do płatności. Podczas oględzin działek na odcinkach od kilkudziesięciu do kilkuset metrów nie stwierdzono występowania krzewów pomidorów. Ustalono, że wysokość krzewów pomidorów wynosiła od 1,5 do 3 cm. Ponadto powierzchnia działek była w całości porośnięta chwastami, tj. komosą białą perzem polnym, rdestem plamistym, rumianem polnym, a na obrzeżach działki rolnej N1A, w środku jej wyłączeń oraz w części centralnej działki - barszczem Sosnowskiego. Uwzględniając wyniki kontroli na miejscu, stan działek rolnych M1A i N1A zakwalifikowano w raporcie z kontroli na miejscu jako ugór. W ocenie Sądu, treść raportu z kontroli na miejscu wraz ze stanowiącymi załączniki do tego raportu dokumentacją fotograficzną i nagraniem wideo potwierdzają stan faktyczny na działkach rolnych M1A i N1A w połowie lipca 2020 r. przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyniki kontroli na miejscu w pełni uzasadniały wniosek organów o braku deklarowanej uprawy, co uzasadniało zastosowanie kodu KA-7-RE, skutkującego koniecznością dokonania zmniejszenia płatności ekologicznej w Pakiecie 8. o 100% oraz w konsekwencji odmową przyznania płatności ekologicznej w ramach Pakietu 8. Na działkach rolnych stwierdzono bowiem silne zachwaszczenie oraz brak możliwości wyodrębnienia regularnej uprawy zadeklarowanych roślin. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w połowie lipca 2020 r. rośliny pomidorów miały wysokość 1,5-3 cm, były bardzo nieliczne i występowały nieregularnie. Przy czym w toku ponownej wizytacji na działkach rolnych w dniu 14 września 2020 r. stwierdzono wykonanie zabiegu talerzowania na całej powierzchni działek rolnych. W ocenie Sądu, ustalenia te potwierdziły brak istnienia zadeklarowanej we wniosku uprawy w sposób pełny i komplementarny. Sąd miał przy tym na uwadze, że w świetle zapisów rejestru działalności ekologicznej strona dokonała zasiewu pomidora w dniu 24 czerwca 2020 r. na działce rolnej N1A i w dniu 25 czerwca 2020 r. na działce rolnej M1A, a następnie zbioru w dniu 30 sierpnia 2020 r. w ilości 2.520 kg oraz w dniu 11 września 2020 r. - talerzowania całej powierzchni działek. Jednakże w ocenie Sądu, sama okoliczność dokonania zasiewu zadeklarowanej we wniosku uprawy, która została potwierdzona w toku kontroli, nie stanowi jeszcze o prowadzeniu uprawy, w sytuacji gdy do tego konieczne jest dokonywanie także innych zabiegów agrotechnicznych. Zgodnie bowiem z ust. 1b załącznika nr 2 do rozporządzenia ekologicznego wymogiem dla Pakietu 8 jest uprawianie na gruntach ornych upraw lub roślin gatunków wymienionych w załączniku nr 4, m.in. pomidorów. Co prawda, jak słusznie wskazuje strona, rozporządzenie ekologiczne w stanie prawnym sprawy nie regulowało podstaw i metod agrotechnicznych prowadzenia uprawy pomidorów, to jednak istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, jaką jest prowadzenie, czy też brak prowadzenia uprawy, organ mógł ustalić w oparciu o całokształt zebranych materiałów dowodowych i zasadę swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z ogólnymi zasadami dowodzenia unormowanymi w art. 75 i nast. k.p.a. Zebrane w sprawie dowody nie potwierdziły zaś, by na deklarowanych działkach była prowadzona uprawa warzyw w Pakiecie 8. W kwestii zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że do postępowań w sprawach przyznania wnioskowanych płatności stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Strona skarżąca powołuje w skardze przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich, lecz w sprawie płatności ekologicznej zastosowanie znajdują przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W związku z powyższym wskazania wymaga, że przepisy art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich modyfikują przyjęte w k.p.a. zasady dotyczące ciężaru dowodzenia. Zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 2 tej ustawy strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przytoczonych przepisów wynika, że k.p.a. jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie, tj. rolniku składającym wniosek. Powyższe unormowania w połączeniu z treścią art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wskazują, że to na rolnika, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, i to bez oczekiwania na wezwanie organu prowadzącego postępowanie. Z przepisów tych wynika zatem, że wprawdzie organy ARiMR stoją na straży praworządności i obowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, to jednak zawarto w nich istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., podkreślając w szczególności obowiązek (ciężar) aktywnego uczestniczenia w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przez nałożenie obowiązku przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. Zdaniem Sądu, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie organów ARiMR w ww. zakresie odpowiadało wymogom proceduralnym. W szczególności organy poddały ocenie przedłożone przez skarżącego dowody w postaci: umowy kontraktacji z 2 maja 2020 r., faktury dokumentującej zakup nasion z 29 kwietnia 2020 r., certyfikatu na okres od 12 października 2020 r. do 11 kwietnia 2022 r. oraz faktury dokumentującej zakup usługi tłoczenia soku z pomidorów z 31 sierpnia 2020 r. Innych dowodów skarżący nie przedłożył. Wskazując na dowody ze źródeł osobowych, nie podał bowiem danych świadków, którzy mogliby potwierdzić prowadzenie upraw, czy tez podnoszoną przez niego okoliczność dokonania zbioru. W ocenie Sądu, dowody przedłożone przez skarżącego nie potwierdziły podnoszonych przez niego okoliczności prowadzenia uprawy i dokonania zbiorów plonów z deklarowanych działek. Organ, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a., stwierdził, że ustalony w toku kontroli stan roślin w połowie lipca 2020 r. uniemożliwiał dokonanie zbiorów plonu do końca sierpnia 2020 r. Wniosków tych strona nie podważyła w skuteczny sposób. Skarżący przedłożył co prawda fakturę dokumentującą wytłoczenie soku z ok. 2,5 t pomidorów, jednak faktura ta nie potwierdza, że usługa dotyczyła zbioru plonu z deklarowanych gruntów. W pełni uprawnione były przy tym wnioski organu, że z uwagi na zbyt krótki odstęp czasu od ostatniego dnia wizytacji w terenie do daty wystawienia faktury, warunki pogodowe i stan plantacji (zachwaszczenie działek), a także średni okres wegetacji pomidora (120 dni), rośliny nie miały możliwości wytworzenia owoców w ilości wskazanej w fakturze. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy organ trafnie uznał, że zbiór plonu z deklarowanych działek nie mógł mieć miejsca, co z kolei determinowało wniosek, że zapisy rejestru działalności ekologicznej nie odzwierciedlały stanu faktycznego. Nie umknęły uwadze Sądu również ustalenia, że zgodnie z zawartą przez stronę umową kontraktacji, przy prowadzeniu prawidłowej agrotechniki gruntowej właściwej dla uprawy pomidorów, wydajność z analizowanego areału o powierzchni niemal 50 ha powinna wynieść przynajmniej 40 t. Jak już wyżej wskazano, Sąd podzielił wnioski organu co do braku uprawy na deklarowanych gruntach. Jednak nawet uwzględniając wyjaśnienia strony, że wysokość plonów znacznie odstawała od plonów z upraw konwencjonalnych z uwagi na ekologiczny charakter uprawy, dalej nie uzasadniało to tak znaczących różnic w przedstawionych przez skarżącego dokumentach dotyczących wysokości plonu, tj. umowie kontraktacji (40 t) i fakturze z 31 sierpnia 2020 r. dokumentującej zakup usługi tłoczenia soku z pomidorów (ok. 2,5 t). Trudno uznać, by osiągnięcie przez skarżącego plonów w takim zakresie, na jaki wskazał on w rejestrze działalności ekologicznej, uzasadniało przyznanie mu płatności ekologicznej w wysokości ok. 58.000 zł. W odniesieniu zaś do kontroli jednostki certyfikującej w dniu 9 września 2020 r., która stwierdziła występowanie uprawy pomidora i określiła wysokość spodziewanego plonu w ilości 50 t, wskazać należy, że kontrola ta została przeprowadzona w czasie, gdy zgodnie z zapisami rejestru działalności ekologicznej został już dokonany zbiór pomidorów, co miało nastąpić 30 sierpnia 2020 r. Ponadto dowód ten podważyły ustalenia kontroli na miejscu dokonanej w dniu 14 września 2020 r., która wykazała, że wykonano zabieg talerzowania na całej powierzchni działek rolnych. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że skarżący nie przedłożył dowodu, który potwierdziłby okoliczność, że spełnił on w 2020 r. zobowiązanie ekologiczne w Pakiecie 8. W odniesieniu do ustaleń w zakresie silnego zachwaszczenia działek, skarżący nie zaprzeczył istnieniu chwastów, a wręcz sam w skardze potwierdził, że z uwagi na ekologiczny charakter uprawy była ona zachwaszczona. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 911/18 (CBOSA), prowadzenie gospodarstwa ekologicznego nie może usprawiedliwiać zachwaszczenia, mimo że można założyć, że w takim wypadku walka z chwastami jest bardziej utrudniona. Rolnik nie jest jednak w tym wypadku całkowicie bezradny. W fachowej literaturze wskazuje się na szereg metod zwalczania zachwaszczenia na gruntach uprawianych ekologicznie. I tak walka z chwastami może przybierać różne formy, np. przez stosowanie właściwego płodozmianu, uprawę międzyplonów, prawidłowy dobór gatunków, właściwej jakości materiału siewnego, prawidłowego nawożenia i jakości nawozów organicznych i naturalnych, a także dbanie o miedze i nieużytki w sąsiedztwie upraw, a po ich wystąpieniu przez stosowanie odpowiednich zabiegów: orki, pielenie - mechaniczne, ręczne, czy koszenie. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy protokół kontroli nie budził uzasadnionych wątpliwości, nie można postawić organom skutecznego zarzutu, że rozstrzygnięcie sprawy zostało oparte na ustaleniach kontroli na miejscu. Ponowna kontrola mogłaby być przeprowadzona, gdyby organ posiadał umotywowane zastrzeżenia do poprzedniej kontroli. Skoro zaś w niniejszej sprawie strona, pomimo aktywności procesowej na każdym etapie postępowania, nie zdołała skutecznie podważyć wiarygodnymi dowodami ustaleń organu na podstawie raportu z kontroli na miejscu, musiała się liczyć z tym, że zasadniczym dowodem na okoliczność istnienia uprawy na dzień kontroli na miejscu będzie raport z tej kontroli. Sąd nie podzielił ponadto zarzutów skargi, w ramach których strona podnosiła, że organ odwoławczy dokonał nieuprawnionej zmiany oceny sprawy, w sytuacji gdy kontrolujący i organ I instancji stwierdzili, że ilość pomidorów jest niewystarczająca, zaś organ odwoławczy ocenił uprawę odmiennie, tj. jako obszar nieużytkowany rolniczo. W ocenie Sądu nie wystąpiła sytuacja braku spójności wywodów decyzji organów obu instancji, czy też braku spójności wewnętrznej decyzji organu II instancji, na co również wskazywała strona w dalszej części skargi. Kontrolujący i organ I instancji stwierdzili na deklarowanych działkach istnienie ugoru. Ustalenie to stanowiło również element podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko organu I instancji zarówno w kwestii zastosowanych kodów nieprawidłowości, jak i ich konsekwencji (s. 14 uzasadnieniu decyzji). Twierdzenie strony o zmianie przez organ odwoławczy dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji nieprawidłowości, jak również o braku spójności wywodów decyzji organu odwoławczego, jest bezzasadne i nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji tegoż organu. Podważenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wymagało przedstawienia przez stronę stosownych dowodów zgodnie ze wskazanymi powyżej regułami dowodzenia w niniejszym postępowaniu, takich zaś strona nie przedstawiła, a argumentacja skargi zawiera jedynie polemikę z ustaleniami faktycznymi i ich oceną dokonaną przez organ. Mając powyższe na uwadze nie można zarzucić organowi naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Podstawą oceny w sprawach może być wyłącznie stan faktyczny ustalony przez organy ARiMR. A ten, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, wobec czego został przyjęty również przez Sąd za podstawę wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.