III OSK 6194/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/21 w sprawie ze sprzeciwu H.P. od decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu pierwotnego urządzenia wodnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw H.P. (dalej: skarżąca) od decyzji Prezesa Wód Polskich z [...] marca 2021 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu pierwotnego urządzenia wodnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Sokołowie Podlaskim nakazał M.B. odtworzenie stawu na działce o nr ew. [...] w m. [...], zlikwidowanego bez pozwolenia wodnoprawnego. Odwołania od tej decyzji wniosła skarżąca i M.B. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Prezes Wód Polskich uchylił decyzję z [...] lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie toczy się na skutek wniosku skarżącej z 21 lutego 2014 r. Organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, które pierwotnie toczyło się przez Starostą Ostrowskim jako organem I instancji oraz Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie jako organem odwoławczym. W dniu 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej: Prawo wodne). W związku z tym Starosta Ostrowski przekazał sprawę według właściwości Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Sokołowie Podlaskim. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji powołał się na sporządzoną w sprawie opinię biegłego, z której wynika, że przedmiotowy staw znajdował się na działce nr [...]. W ocenie organu I instancji, opinia biegłego stanowi wiarygodne źródło informacji, z którego wynika, że staw nie był naturalnym zagłębieniem terenu. Ponadto, organ I instancji przyjął datę zasypania stawu na podstawie "materiałów mapowych" pochodzących z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która przekazała zrzut mapy z pulpitu komputera, a nie zdjęcie satelitarne. Zdaniem organu odwoławczego, tak przesłana mapa nie stanowi niepodważalnego dowodu, ponieważ tego rodzaju dowodem byłaby mapa z zasobu Starosty Ostrowskiego wykonana np. przed i po wybudowaniu budynku gospodarczego na przedmiotowej działce. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie ustalił dokładnej lokalizacji stawu. Z opinii biegłego wynika, że staw był położony na działce nr ewid. [...] należącej do M.B. i na działce nr ewid. [...] należącej do skarżącej, H.P. oraz Z.S. Na mapie załączonej do opinii biegłego granica działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] przebiega przez staw. W odwołaniu M.B. podał, że staw był położony na tych działkach. W ocenie organu odwoławczego, ustalenie tych okoliczności ma znaczenie w tej sprawie. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności ustalenia lokalizacji stawu i daty jego zasypania. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie art. 64a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2001 r.). Sąd I instancji podkreślił, że dla zastosowania tej normy prawnej właściwy organ musi precyzyjnie wskazać zakres działań, jaki będzie zobowiązany przeprowadzić właściciel urządzenia wodnego w celu przywrócenia do stanu zgodnego z prawem. Organ musi zatem ustalić parametry i położenie urządzenia wodnego, od którego to położenia uzależnione jest skierowanie nakazu do właściwych podmiotów. W ocenie Sądu I instancji, w tym postępowaniu, które toczy się od kilku lat, nadal jednoznacznie nie ustalono pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego. Z opinii biegłego wynika bowiem, że zasypany zbiornik wodny nie był zlokalizowany tylko na działce nr [...], ale również na działce nr [...], której współwłaścicielem jest skarżąca. Załączona do opinii mapa wskazuje, że granica między tymi działkami przebiega przez staw. Na powyższe wskazuje również sama skarżąca podając w skardze, że z dołączonej do wniosku mapy z 1982 r., wynika, że na działce o nr ew. [...] znajdował się staw wodny (w odległości kilku metrów od budynku gospodarczego i nie utrudniał poruszania po działce), a druga część tego stawu położona była na działce o nr ew. [...] (było i jest to zagłębienie terenowe). Sąd I instancji wskazał, że kwestia ta ma istotne znaczenie, ponieważ w takim przypadku obowiązek przywrócenia przedmiotowego urządzenia wodnego do stanu zgodnego z prawem powinien być nałożony również na współwłaścicieli działki nr ew. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Polegało to na oddaleniu sprzeciwu, pomimo braku podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Wynikało to z przyjęcia, że pomimo toczącego się od kilku lat postępowania w sprawie, nadal nie ustalono w sposób jednoznaczny pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego. W ocenie skarżącej, wskazany zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, bowiem przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego na nieruchomości należącej obecnie do M.B., a nie urządzenia wodnego, które istniało i faktycznie wciąż istnieje na działce skarżącej (zagłębienie terenowe). Po drugie, art. 151a § 2 p.p.s.a w związku z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu, pomimo, że w sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy, a organ odwoławczy nie rozpatrzył go w sposób wyczerpujący. Pomimo dostępu do niezbędnej dokumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] marca 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji w sposób niewystarczający uzasadnił, z jakich powodów podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Sokołowie Podlaskim z 23 lipca 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto jako przyczynę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że nie ustalono w sposób jednoznaczny pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego. Sąd I instancji podzielił to stanowisko. Jednocześnie jednak Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego twierdzenia, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], natomiast na działce skarżącej nadal istnieje zagłębienie gruntowe stanowiące pozostałość stawu. Jednocześnie Sąd I instancji pominął kluczowe w tego rodzaju sprawie rozważania, czy braki postępowania dowodowego mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., uwzględniając nie tylko zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale również konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy mieć przy tym na uwadze, że w postępowaniu dowodowym zgromadzono liczne dowody, w tym opinię biegłego oraz dokumenty sporządzone przez inne wyspecjalizowane organy, które zostały sporządzone na potrzeby odrębnych postępowań, co nie znaczy, że nie mogą zostać ocenione w tej sprawie w granicach swobodnej oceny dowodów. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów postępowania art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., jak i w związku z art. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawy Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.