II OSK 2159/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P. S.A. Z. w R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz wniosku J. J. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] znak: [...] w sprawie ze skarg kasacyjnych P. S.A. Z. w R. oraz J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1387/20 w sprawie ze skarg Z. J. i J. J. oraz P. S.A. Z. w R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] znak: [...] UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1387/20 oddalił skargi Z. J. i J. J. oraz P. S.A. Z. w R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. P. S.A. Z. w R. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części oddalającej jej skargę. Spółka wniosła o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Zdaniem Spółki, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest w pełni uzasadniony bowiem decyzja Wojewody ma charakter decyzji ostatecznej i jej wykonanie spowoduje utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] września 2019 r., którą udzielono zezwolenia na realizacje przedmiotowej inwestycji drogowej. W ocenie Spółki, realizacja inwestycji na podstawie projektów, które jak wykazano w skardze kasacyjnej, są opracowane niezgodnie z przepisami prawa, jest niedopuszczalna. Wykonanie tej decyzji spowoduje również wywłaszczenie należącej do niej nieruchomości w zakresie zbyt szerokim co wywoła w jej mieniu szkody, polegające na utracie funkcjonalności części nieruchomości oraz obniżenie poziomu zabezpieczenia przed zdarzeniami niebezpiecznymi w rozumieniu przywołanych rozporządzeń (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Wykonanie postanowień decyzji miałoby charakter nieodwracalny, ponieważ wprowadziłoby w życie obowiązek Spółki do wydania nieruchomości. W odrębnej skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. J. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w części dotyczącej budowy ronda przy zbiegu ulic F., Ś., G. i S.. Uzasadniając powyższy wniosek J. J. wskazał, że decyzja organu I instancji posiada rygor natychmiastowej wykonalności i jest ostateczna. Mając na uwadze przesłanki wstrzymania z art. 61 par. 3 P.p.s.a. skarżący podnosi, że kwestionowaną decyzją zostały objęte należące do niego działki nr ew. [...],[...],[...] i [...], które z uwagi na nieergonomiczny proces planowania inwestycji, zostały objęte postępowaniem w części. Aktualnie stanowią one zorganizowany parking realizujący funkcję zapewnienia ładu komunikacyjnego w centrum miasta. Realizacja decyzji w przyjętym kształcie spowoduje trudne do odwrócenia skutki zarówno prawne jak i faktyczne, które spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zajęcie zorganizowanego terenu parkingu będzie skutkowało koniecznością wykonania rozbiórki nawierzchni betonowej i bitumicznej, którą skarżący wykonał i utrzymywał w należytym stanie. Na tym terenie zorganizowane zostały indywidualne miejsca postojowe, odgradzane elementami infrastruktury parkingowej. Ingerencja we własność nieruchomości skutkuje znaczącym ograniczeniem możliwości komunikacyjnych na parkingu, gdyż rozbiórka tej części wykluczy swobodny przejazd po terenie działki. Podkreślono, że wykonanie rozbiórki z reguły wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też na czas rozpoznania skargi kasacyjnej zasadnym jest wstrzymanie zaskarżonej decyzji we wnioskowanej części. Przywrócenie stanu poprzedniego będzie długotrwałe i szczególnie utrudnione. Podkreślono, że roboty budowlane w tej części jeszcze się nie rozpoczęły, zatem wstrzymanie wykonania decyzji będzie skuteczne i możliwe do realizacji. Skarżący zwrócił uwagę na fakt wadliwości postępowania artykułowany w skardze kasacyjnej, wskazujący na arbitralny i bezkrytyczny sposób zmiany wniosku i kierunków postępowania na etapie odwoławczym, bez uwzględnienia opinii organów współdziałających w ramach kompletnego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Wniosek P. S.A. Z. w R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji a także wniosek J. J. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] znak: [...] są nieuzasadnione. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po wniesieniu skargi organ administracji (art. 61 § 2 P.p.s.a.), a po przekazaniu sądowi skargi - sąd, może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, przy czym sąd wydaje takie postanowienie, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a.). Wniosek o wstrzymanie wykonania może być wniesiony i rozpoznany również na etapie skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zwrócić uwagę wnioskodawców, że na etapie postępowania incydentalnego dotyczącego udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd nie jest kompetentny do formułowania ocen w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wad prawnych zaskarżonych decyzji, których w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł Sąd I instancji, dokonując oceny legalności tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego na tym etapie postępowania przedsądu. Zatem NSA, rozpoznając przedmiotowe wnioski o wstrzymanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie może kierować się argumentami i zarzutami wniosków, które odnoszą się do wadliwości decyzji organów. W kontekście udzielania ochrony tymczasowej argumenty takie nie mają znaczenia. Istotne jest jedynie to czy wnioski o wstrzymanie wykonania wskazują okoliczności faktyczne lub prawne, z uwagi na które uzasadnione jest twierdzenie, że wykonanie tych decyzji może doprowadzić do powstania w sytuacji wnioskujących znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Wobec tego NSA rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może wypowiedzieć się odnośnie do zarzucanej niezgodności z prawem realizacji inwestycji, której dotyczą decyzje organów wydane w przedmiotowej sprawie, w szczególności odnośnie do okoliczności obniżenia poziomu zabezpieczenia przed zdarzeniami niebezpiecznymi w rozumieniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Taka ocena leży jedynie w gestii Sądu rozpoznającego skargę kasacyjną. NSA rozpoznający przedmiotowy wniosek nie może też zając stanowiska odnośnie do zarzucanej w skardze kasacyjnej J. J. wadliwości postępowania organów, wskazującej na arbitralny i bezkrytyczny sposób zmiany wniosku i kierunków postępowania na etapie odwoławczym, bez uwzględnienia opinii organów współdziałających. Dopiero na etapie merytorycznego rozpatrywania skargi kasacyjnej taka ocena będzie możliwa i uzasadniona. Twierdzenie Spółki, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje wywłaszczenie należącej do niej nieruchomości w zakresie zbyt szerokim co wywoła w jej mieniu szkody, polegające na utracie funkcjonalności części nieruchomości oraz obniżenie poziomu zabezpieczenia przed zdarzeniami niebezpiecznymi w rozumieniu przywołanych rozporządzeń (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wywłaszczenie nawet w zbyt szerokim zakresie nie będzie niosło ze sobą znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków skoro specustawa przewiduje adekwatne do wywłaszczenia odszkodowanie. Samo wywłaszczenie jest istotą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie może być kwalifikowane jako trudne do odwrócenia skutki bowiem uniemożliwiłoby to w ogóle jakąkolwiek realizację inwestycji drogowej. Zdaniem NSA, Spółka bardzo ogólnie określiła grożące jej zagrożenia związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji i nie sposób wskazać czy przedstawione przez Spółkę argumenty wskazują na istnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie mogą też przemawiać argumenty J. J. dotyczące likwidacji części należącego do niego parkingu na działkach w centrum miasta o nr [...],[...],[...] i [...]. Fakt, że decyzja przewiduje wywłaszczenie tylko części tych działek nie stanowi o znacznej szkodzie bowiem za każdą ich część będzie przysługiwało odszkodowanie. Brak jest podstaw aby twierdzić, że częściowe wywłaszczenie spowoduje trudne do naprawienia skutki skoro obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd spoczywa jedynie na inwestorze. Każda zmiana na nieruchomości zajętej przez parking w razie uchylenia decyzji musi zostać naprawiona przez inwestora. Skarżący J. J. podnosi, że ingerencja we własność nieruchomości skutkować będzie znaczącym ograniczeniem możliwości komunikacyjnych na parkingu, gdyż rozbiórka tej części wykluczy swobodny przejazd po terenie działki. Skoro wykonanie decyzji spowoduje ograniczenie możliwości komunikacyjnych poprzez brak swobodnego przejazdu po części przejętej działki to znaczy, że wystąpią jedynie ograniczenia w komunikacji wymuszające inna organizację istniejących ciągów komunikacyjnych. Zatem parking jako taki będzie funkcjonował tylko w ograniczonym zakresie a tym samym nie można mówić o znacznej szkodzie czy trudnych do odwrócenia skutkach związanych z wywłaszczeniem części terenu wykorzystywanego jako parking. Skarżący nie przywołuje okoliczności świadczących o pozbawieniu go możliwości prowadzenia działalności dotyczącej usług parkingowych czy też świadczących o istotnym zmniejszeniu dochodów z tej działalności. Tym samym nie wykazuje okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji organu I instancji. Skarżący powinien przedstawić konkretne skutki wywłaszczenia jego działki dla prowadzonej na jej terenie działalności zaś w miejsce tego ogranicza się jednie do ogólnych twierdzeń, z których nie sposób wywieść wniosku o potencjalnych zagrożeniach dla prowadzonej działalności lub jego sytuacji jako takiej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący kasacyjnie nie przedstawili okoliczności uzasadniających przyjęcie, że wykonanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej może doprowadzić do zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. i odmówił wstrzymania wykonania tychże decyzji stosownie do art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji postanowienia.