I OSK 1443/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 138/16 w sprawie ze skargi B. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych dokumentów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 lutego 2017 r., II SAB/Bk 138/16 oddalił skargę B. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych dokumentów. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym stosownie do art. 35 § 3 kpa wynosi 1 miesiąc i nie został przekroczony przez organ odwoławczy. Nie ma zatem podstawy do twierdzenia, że organ nie załatwiając zażalenia w trybie pilnym, jak o to wnosił skarżący dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu zażalenia. O przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia można mówić wówczas gdyby organ naruszył ustawowe terminy do rozpoznania sprawy nie dopełniając przy tym warunków określonych w art. 36 kpa, o ile takie by w sprawie wystąpiły. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł B. O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w sześciokrotnej wysokości z uwagi na znaczny nakład pracy, rodzaj i zawiłość sprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 2, art. 3 § 1, art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2, 3, 4 i 5, art. 36 § 1 i 2 kpa przez jego błędną wykładnię sformułowania "przewlekłe prowadzenie postępowania", wyrażoną w słowach: "O przewlekłości postępowania, w sytuacji gdy ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia można mówić wówczas gdyby organ naruszył ustawowe terminy do rozpoznania sprawy nie dopełniając przy tym warunków określonych w art. 36 kpa, o ile takie by w sprawie wystąpiły", odnosząc jednocześnie sformułowanie: "ustawowe terminy" jedynie do terminów skonkretyzowanych w art. 35 § 3 kpa, pomijając natomiast terminy (wymagające każdorazowo dookreślenia dla danej rozpatrywanej sprawy) wynikające z art. 35 § 1 i 2 kpa, co w konsekwencji tego doprowadziło do niezastosowania przez Sąd art. 149 p.p.s.a. W odniesieniu do powyższego wskazano, iż ustawodawca w art. 36 § 1 kpa używając sformułowania "w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych" jednoznacznie wskazuje, iż dotyczy one wszystkich terminów, które z art. 35 kpa wypływają, nie tylko z jego § 3. Zatem to Sąd najpierw winien na gruncie rozpatrywanej sprawy określić prawdopodobny i realny termin jej załatwienia przez organ, określić czy istniały obiektywne przyczyny rozpatrzenia sprawy w czasie dłuższym wynikającym ze stanu faktycznego sprawy, a dopiero wówczas według tak dokonanych ustaleń dokonać kontroli działalności organu administracji publicznej. Sąd nie mógł dokonać prawidłowej kontroli organu w zakresie jego przewlekłości działania przyjmując, iż tak błaha i dalece nieskomplikowana przedmiotowo sprawa wymagała zastosowania miesięcznego terminu jej załatwienia oraz przyjmując jednocześnie, iż działanie organu wywołane uruchomieniem instytucji autokontroli wyrażonej art. 54 § 3 p.p.s.a. było "niezbędną" czynnością organu, gdy zgodnie z tą normą organ "może", lecz nie musi z niej skorzystać, jak również przyjmując, że termin 30-dniowy wynikający z art. 54 § 3 p.p.s.a. jest terminem właściwym dla oceny czasu trwania dokonanej przez organ czynności, gdy właściwie termin ten wiąże organ odpowiednio z art. 52 § 2 p.p.s.a. ("Przepis § 2 stosuje się odpowiedni") liczony od daty złożenia skargi do Sądu za pośrednictwem właściwego organu i następnie przekazania jej przez organ do Sądu wraz z odpowiedzią na nią, bądź z podjętym aktem rozstrzygającym w trybie autokontroli – gdy tymczasem prawidłowym okresem poddanym analizie przez Sąd załatwienia sprawy zażalenia z 31 sierpnia 2016 r. winien być czas liczony do dnia wydania przez ten organ aktu w trybie autokontroli, tj. do [...] listopada 2016 r. Czas pomiędzy datą wydania rozstrzygnięcia przez SKO w dniu [...] września 2016 r., a datą złożenia przez skarżącego skargi do Sądu na to rozstrzygnięcie w dniu 18 października 2016 r. – nie może w żaden sposób obciążać skarżącego, jako że trybem autokontroli organ jednoznacznie potwierdził, iż jednak zdecydowanie możliwym było rozstrzygnięcie inne (przeciwne), aniżeli zapadłe [...] września 2016 r., które skutecznie zostało doręczone skarżącemu 5 października 2016 r. Norma wynikająca z art. 54 § 3 zdanie 1 p.p.s.a. reguluje instytucję samokontroli, której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego. Autokontrola prowadzi zatem do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a., lecz na tym etapie postępowania nie zasady wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 kpa. Sprawę zażalenia skarżącego z 31 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. mogło rozpatrzyć niezwłocznie, w czasie zdecydowanie krótszym, aniżeli 29 dni co potwierdza organ w odpowiedzi na skargę treścią wyrażoną w piśmie z 23 grudnia 2016 r.: "Uwagę należy również zwrócić na to, iż Skarżący nie jest jedyną stroną, która korzysta z uprawnienia zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Ilość spraw toczących się w tym okresie przed organem odwoławczym, w tym składzie orzekającym, uniemożliwiała, natychmiastowe rozpatrzenie zażalenia, czego strona oczekiwała". Przyczyny, które organ wskazuje w przytoczonej treści nie należą do przyczyn obiektywnych (za judykaturą), które usprawiedliwiałyby w jakikolwiek sposób niemożność organu niezwłocznego rozpatrzenia przywołanego zażalenia na postanowienie MOPR. Dokonana przez Sąd wykładnia "przewlekłego postępowania administracyjnego" w gruncie rzeczy prowadzi do zamrożenia ekonomiki procesowej wypływającej z zasady art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1 i 2 kpa w odniesieniu do spraw banalnych, prostych, nieskomplikowanych, tzw. spraw do załatwienia "od ręki" i jednocześnie gwarantuje organom ochronę sądową w zakresie ich odpowiedzialności za uchybienia i pełną swobodę działania w granicach terminów przewidzianych jedynie w art. 35 § 3 kpa. Taki stan rzeczy narusza zasadę rządów prawa i sprawiedliwości proceduralnej (art. 2 Konstytucji RP) i zasadę legalizmu w art. 7 Konstytucji RP. Ponadto, Sądowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie polegające na uznaniu przewlekłego prowadzenia postępowania było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne art. 35 § 1 i 2 kpa i przyjęcie, że zachowanie przez SKO terminów wynikających z art. 35 § 3 kpa, art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozwala na uznanie, że SKO podejmowało swoje działania w sposób przewlekły podczas gdy pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu. Nierozważnie przez Sąd I instancji konieczności zastosowania art. 35 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 37 § 1 kpa, nakazującej organom administracji załatwienie spraw niewymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób niezwłoczny prowadzi do błędnego uznania, że Kolegium w B. w niniejszej sprawie działało w sposób prawidłowy z należytą starannością i szybkością, co jest wnioskiem błędnym biorąc pod uwagę pierwotny przedmiot sprawy oraz fakt, że w sierpniu 2016 r. SKO dwukrotnie spełniało zadość podobnemu żądaniu skarżącego nie czyniąc w tym zakresie żadnych problemów, a także biorąc pod uwagę że SKO wydając postanowienie autokontrolne z [...] listopada 2016 r. nie było uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. 2) art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1, 3 i 4 p.p.s.a i art. 37 § 1 kpa w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepouczenie skarżącego o konieczności poprzedzenia skargi na przewlekłość postępowania wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i pozbawieniem w tym zakresie skarżącego ochrony prawnej, albowiem wywiedziona przez skarżącego skarga posiadała wadę, której na skutek braku odpowiedniego pouczenia nie mógł on naprawić, co tak naprawdę powoduje, że wywiedziona skarga na przewlekłość powinna podlegać odrzuceniu, czego Sąd merita z niewiadomych przyczyn nie uczynił. 3) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli nad działalnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w sposób sprzeczny ze środkami przewidzianymi w ustawie, co przejawia się przede wszystkim w dokonaniu oceny stanu faktycznego w sposób wybiórczy, a także dokonaniem oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, albowiem trudno uznać za czynność niezbędną dla rozstrzygnięcia sprawy czynność podjętą z rażącym naruszeniem prawa, a więc sprzeczną z regułami obowiązującymi w procedurze sądowoadministracyjnej. Nierozważenie przez Sąd I instancji okoliczności wydania przez SKO postanowienia z [...] listopada 2016 r., a także jego prawidłowości z punktu widzenia prawnego, skutkuje błędnym uznaniem niezbędności dokonania tej czynności prawnej w sytuacji gdy tego rodzaju wniosek pozostaje w sprzeczności z zasadą państwa prawa i zasadą legalizmu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 2, art. 3 § 1, art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2, 3, 4 i 5, art. 36 § 1 i 2 kpa przez jego błędną wykładnię sformułowania "przewlekłe prowadzenie postępowania" jest oczywiście bezzasadny, ponieważ żaden z tych przepisów nie używa pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania", tym samym nie mógł być naruszony przez nadanie temu pojęciu niepoprawnego znaczenia. Zresztą, skarżący kasacyjnie nigdzie nie wyjaśnia, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie każdego z tych przepisów i jaki jest związek naruszenia tego przepisu z błędnym zinterpretowaniem przez Sąd wyrażenia "przewlekłe prowadzenie postępowania". I tak np. art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie i tego właśnie dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Jak to się ma do interpretacji pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania" na gruncie rozpoznawanej sprawy – nie wiadomo. Z kolei art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stwierdza, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zatem przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bo przedmiotem skargi B. O. było przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., a nie postanowienie tego organu. Następnie, zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Tak też to zrobiono w niniejszej sprawie. Jak to się ma do interpretacji pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania" na gruncie rozpoznawanej sprawy – nie wiadomo, bo w treści skargi kasacyjnej nie ma na ten temat ani słowa. Wreszcie stosownie do art. 36 § 1 i 2 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Te przepisy również nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. załatwiło sprawę w terminie wskazanym w art. 35 § 3 kpa. Nie można zatem z tego przepisu wywodzić, że doszło do błędnej interpretacji pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania". Równie chybiony jest zarzut naruszenia art. 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1, 3 i 4 p.p.s.a i art. 37 § 1 kpa w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że Sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Chodzi tu oczywiście o czynności procesowe podejmowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Siłą rzeczy obowiązek informowania stron nie może dotyczyć czynności postępowania administracyjnego, w którym zasada informowania stron została uregulowana w art. 9 kpa. Za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ fakt, że przedmiotowa sprawa została załatwiona w terminie 1 miesiąca nie budzi niczyich wątpliwości. Nie było więc żadnej potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w tym zakresie. Skoro w postępowaniu przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził uchybień zarzucanych przez skarżącego kasacyjnie, to konsekwentnie należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. za niemający usprawiedliwionych podstaw. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.