I OSK 987/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant starszy sekretarz sądowy J.C. po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.K., A.N., R.H., B.S., U.H., M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 409/17 w sprawie ze skargi F.K., A.N., R.H., B.S., U.H., M.H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 409/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę F.K., A.N., R.H., B.S., U.H. i M.H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej jako "Minister" lub "MRiRW", z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał stanowisko skarżących, którzy wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z [...] maja 1979 r., jakoby została ona wydana bez podstawy prawnej. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, tj: a) art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych w reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 ze zm.), dalej jako "u.z.d.", w zw. z art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107), dalej jako "dekret", poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, podczas gdy w ich ocenie, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przejęcie nieruchomości w trybie powołanych przepisów, b) § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), dalej jako "rozporządzenie", poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało opuszczone, podczas gdy z materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstaw do takich ustaleń; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt. lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez nieuchylenie decyzji Ministra utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., podczas gdy zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenie prawa materialnego, art. 2 u.z.d., w zw. art. 15 ust. 1 dekretu, dokonane przez organy obu instancji, obligowało WSA do uchylenia tej decyzji, b) art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji Ministra, podczas gdy została ona wydana zarówno bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie od strony przeciwnej na ich rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że przepisy dekretu oraz u.z.d. nie powinny mieć zastosowania do stanu prawnego niniejszej sprawy. Ich zdaniem przedmiotowe gospodarstwo nie powinno być objęte regulacją powyższych przepisów, gdyż "nie zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby przejęcie nieruchomości w ich trybie". Skarżący podkreślili, że gospodarstwo nie zostało bowiem nabyte ani na podstawie Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o Przeprowadzeniu Reformy Rolnej z dnia 6 września 1944 r., ani Dekretu o Ustroju Rolnym i Osadnictwie na Obszarze Ziem Odzyskanych i Byłego Wolnego Miasta Gdańska z 6 września 1946 r. (Dz. U. Nr. 49, poz. 279). Dalej skarżący kasacyjnie wskazali, że wbrew twierdzeniom Sądu, L.K. nie otrzymał decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu, iż powyższe stanowi jedynie przesłankę wznowienia postępowania z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu wskazali, że uchybienie to powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Ponadto dla skarżących kasacyjnie nie do zaakceptowania jest także uzasadnienie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1979 r., które "ogranicza się tylko do kilku zdań". Nie zgodzili się również z poglądem, jakoby przedmiotowe gospodarstwo zostało opuszczone. Skarżący wskazali, że "fakt, iż gospodarstwo zostało przejęte w maju, a więc w okresie kiedy dokonuje się odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, co w czasie przejęcia gospodarstwa nie zostało ujawnione, nie przesądza wcale o opuszczenia gospodarstwa i tym bardziej nie uprawnia państwa do przejęcia prywatnej własności. Faktu opuszczenie gospodarstwa nie można też opierać na dokumentach potwierdzających jedynie ubieganie się skarżącego o wyjazd oraz sam fakt tego wyjazdu, czy danych określających stan zagospodarowania nieruchomości". Dodatkowo "nie toczyło się żadne postępowanie zmierzające do ustalenia okoliczności wyjazdu L.K. z kraju, które w konsekwencji pozwalałoby na pewne i kategoryczne stwierdzenie, że przedmiotowe gospodarstwo zostało przez skarżącego opuszczone". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie, wskazując na niezasadność zawartych w niej zarzutów oraz podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie było prowadzone w trybie nadzorczym – przedmiotem oceny prawnej są bowiem decyzje organów odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji, z dnia [...] maja 1979 r., Naczelnika Gminy [...], o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], gmina [...]. Zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej formułują naruszenia prawa, jednakże nie powiązano tych naruszeń z przesłankami nieważności decyzji administracyjnej, które wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na stronie ósmej, skarżący podnosi, że brak doręczenia decyzji administracyjnej nie może być zakwalifikowane jako podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, lecz jako rażące naruszenie prawa, oraz powołuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei na stronie 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że brak powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także naruszenie zasad ogólnych postępowania jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, w myśl którego "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Wadliwie został sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepis art. 145 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). W rozpoznawanej sprawie Autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z innymi przepisami. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, jak już wskazano, podnoszą naruszenia prawa, ale nie wiążą tych naruszeń z przesłankami nieważności decyzji administracyjnej, które wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Abstrahując od wadliwego sformułowania powołanych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że ocena prawna decyzji organów, wyrażona w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa. Podstawą przejęcia gospodarstwa rolnego stanowiącego własność L.K. był art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U z 1961 r. Nr 32, poz. 161), który przewidywał, że przejęciu na własność Skarbu Państwa podlegały gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że również gospodarstwa inne, niż określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., o ile tylko zostały opuszczone, podlegały przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie analizowanego przepisu. Według § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. gospodarstwo rolne opuszczone to gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W decyzji Naczelnika wskazano, że właściciel gospodarstwa wyjechał na pobyt stały do Niemiec, gospodarstwa nie rozdysponował, w związku z czym włączone zostało ono do Państwowego Funduszu Ziemi. Ustalenie, że właściciel danego gospodarstwa wyjechał na pobyt stały z kraju pozwalało na uznanie, że spełniona została pierwsza z przesłanek uznania gospodarstwa za opuszczone. Ustalenie zaś, że gospodarstwo nie zostało rozdysponowane przez właściciela w związku z czym włączono je do Państwowego Funduszu Ziemi pozwalało na przyjęcie, że zaistniała druga z przesłanek – to jest, że gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. W sprawie niewątpliwe jest, że L.K. wyjechał w styczniu 1979 r. z Polski do RFN. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nadzwyczajnego wynika, że podanie o zgodę na wydanie paszportu złożył w sierpniu 1976 r. Do podania tego dołączył zaproszenie od siostry A.R.. W dokumencie tym A.R. wskazała, że zaprasza swojego brata, wraz z żoną oraz dziećmi na pobyt stały oraz zobowiązuje się zapewnić im mieszkanie, utrzymanie i w razie potrzeby opiekę lekarską. W aktach paszportowych znajduje się również podanie do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa z uwagi na wyjazd na stałe do RFN. Decyzja o wydaniu L.K. paszportu uprawniającego do jednokrotnego przekroczenia granicy wydana została w lipcu 1978 r. W dniu 26 września 1978 r. L.K. wymeldowany został z pobytu stałego w gospodarstwie rolnym. Brak jest również jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że wyjeżdżając poprzednik prawny skarżących przekazał gospodarstwo rolne jednemu z członków najbliższej rodziny (małżonkowi, dzieciom czy też rodzicom) by je uprawiali. Nie jest także kwestionowana okoliczność, że L.K. nie powrócił do Polski. Nie są również trafne zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty, według których naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a także reguł procedury uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1979 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor zauważa, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż ich usuwanie dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to muszą być połączone z wadami materialnoprawnymi. Naruszenie powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasad k.p.a. oraz norm proceduralnych nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, naruszenie przepisów dotyczących udziału stron w postępowaniu oraz przepisów dotyczących wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi o nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...]. Z tej przyczyny za podstawę uzasadniającą argument rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., nie można uznać podniesionych uchybień. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.