III SA/Kr 584/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: SWSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany odpłatności za usługi opiekuńcze 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata P. D. (Kancelaria Adwokacka ul. [...], [...] K.) wynagrodzenie w kwocie 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 4 marca 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2020 r. w sprawie odmowy zmiany odpłatności za świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 2, art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.s."), uchwała nr XI/102/15 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. U. Województwa z 2020 r., poz. 3738, dalej: "uchwała") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Burmistrza Gminy z dnia [...] 2020 r. K. P. (dalej: "skarżąca") przyznano usługi opiekuńcze w wymiarze 15 godzin tygodniowo (z wyjątkiem sobót, niedziel i dni świątecznych) od dnia 1 stycznia 2020 r. do 31.12.2020 r. z odpłatnością wynoszącą 3,75 zł za godzinę usług, co stanowi 15% pełnego kosztu jednej godziny usługi (tj. 25 zł). Usługi opiekuńcze obejmują: robienie zakupów, pomoc w przygotowaniu gorącego posiłku, pomoc z utrzymaniu czystości domu. Podstawę określenia wysokości opłaty stanowiły przepisy uchwały. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Burmistrz Gminy zmienił decyzję ustalającą na rzecz skarżącej prawo do zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia w ten sposób, że od dnia 1 lipca 2020 r. wysokość przyznanego świadczenia wynosi miesięcznie 327,71 zł. W dniu 14 września 2020 r. skarżąca zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o wyjaśnienie dlaczego pobierana jest od skarżącej opłata za usługi opiekuńcze, mimo że dochód skarżącej nie przekracza 100% kryterium dochodowego. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Burmistrz Gminy odmówił zmiany odpłatności za świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych. W uzasadnieniu organ wskazał, że po wydaniu decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych i określeniu wysokości opłaty dochód skarżącej obniżył się z kwoty 769, 95 zł do kwoty 701,00 zł. W stosunku do dochodu, na podstawie którego wydano decyzję zmiana wyniosła 68,95 zł, a zatem poniżej 10%. W ocenie organu zastosowanie ma zatem art. 106 ust. 3b u.p.s. mówiący o tym, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej nie wpływa na wysokość odpłatności za świadczenia niepieniężne jeżeli nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że od lipca 2020 r. jej dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w przypadku, gdy dochód osoby objętej usługami nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 u.p.s., usługi opiekuńcze świadczone są nieodpłatnie. Skarżąca podniosła, że z decyzji GOPS z dnia [...] 2020 r. wynika, że w różny sposób dokonywano obliczenia dochodu skarżącej. Decyzją z dnia 4 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań k.p.a. Decyzja zmieniająca odpłatność za świadczenia niepieniężne jest bowiem postępowaniem w nowej sprawie, a nie rozstrzyganiem sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w rezultacie wywołuje ona wyłącznie skutek na przyszłość. Organ zważył, że dochód skarżącej w momencie wydania decyzji wynosił 769,95 zł, a w momencie rozpatrywania odwołania 701 zł, nastąpiła zatem zmiana dochodu o 68,95 zł. Zasadnie więc ustalił organ I instancji, że kwota zmiany nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego, a zatem nie zostały spełnione przesłanki zastosowania normy z art. 106 ust. 3b u.p.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie, wskutek której nie ustalono prawidłowo podstawy faktycznej wydania decyzji w zakresie zmiany dochodu o ponad 10%, brak jest bowiem uzasadnienia dlaczego obniżono skarżącej zasiłek stały z powodu przekroczenia 10% dochodu, natomiast w odniesieniu do świadczeń niepieniężnych organy przyjmują, że zmiana dochodu nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego; - naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 106 ust. 3 b u.p.s. oraz § 9 uchwały nr XI/102/15 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2015 r. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 21 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 2020 r. (SK 66/19), oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. W piśmie podniesiono, że przepisy uchwały Rady Miejskiej stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań u.p.s., a zatem mają pierwszeństwo przed uregulowaniami ustawowymi na danym obszarze. W rezultacie, w przypadku skarżącej od lipca usługi opiekuńcze powinny być nieodpłatne. Podniesiono ponadto, że organy obydwu instancji wadliwie obliczyły dochód skarżącej ponieważ z art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. w szczególności wynika, że nie wlicza się do niego zasiłków celowych, czyli w przypadku skarżącej zasiłku na zakup opału. Niezasadnie zatem doliczono kwotę 57,87 zł do dochodu skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł 2 , zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł 3 , zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny"- przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei art. 8 ust. 4 stanowi, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się w m. in.: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego (...). W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że na dochód skarżącej składają się: zasiłek stały w kwocie 327,71 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 157,45 zł (decyzja z dnia [...] 2019 r. oraz 29.05.2020 r., k. 50-51). Nie ma jednak racji pełnomocnik skarżącej, że ryczałt na zakup opału należy uznać za zasiłek celowy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. (t. j. Dz. U. z 2019, poz. 2133 ze zm.) o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego. Bezspornym jest, że z dniem 1 lipca 2020 r. doszło do obniżenia dochodu skarżącej z powodu zmiany decyzji ustalającej prawo do zasiłku stałego na kwotę 327, 71 zł (z kwoty 411,27 zł/miesięcznie- decyzja z [...] 2020 r., [...]). Bezspornym jest również, że od lipca 2020 r. dochód skarżącej nie przekracza kwoty 701 zł/miesięcznie, a zatem w czasie trwania przyznanych decyzją Burmistrza Gminy usług opiekuńczych doszło do obniżenia dochodu skarżącej, w taki sposób, że nie przekraczał on kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10%, odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Artykuł 106 ust. 5 u.p.s. stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie z art. 50 ust. 6 u.p.s. rada gminy określa w drodze uchwały szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Na podstawie tej normy została wydana uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2015 r. (t. j. Dziennik Urzędowy Województwa z 2020 r., poz. 3738). Zgodnie z § 7 uchwały w przypadku, gdy dochód osoby objętej usługami lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, usługi opiekuńcze świadczone są nieodpłatnie. Zauważyć należy, że w decyzji Burmistrza Gminy dokonano obliczenia wysokości opłat za usługi opiekuńcze w oparciu o uregulowania zawarte w uchwale Rady Miejskiej. Należy wskazać, że organ pomocy społecznej ustalając odpłatność za usługi opiekuńcze jest związany zasadami określania odpłatności za takie usługi ustalonymi w uchwale przez właściwą radę gminy i tylko na podstawie takiej uchwały może określić odpłatność w konkretnej wysokości. Skoro zatem podstawę określenia wysokości opłat za usługi opiekuńcze stanowiła powołana uchwała, to w oparciu o postanowienia uchwały należy dokonać zmiany wysokości opłat za usługi opiekuńcze przyznane skarżącej. Trzeba bowiem wskazać, że art. 106 ust. 3b u.p.s. powinien być odczytywany łącznie z 50 ust. 6 u.p.s., który upoważnia radę gminy do wydania przepisów określających szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat (pokreślenie Sądu), jak również tryb ich pobierania. Oznacza to, że ustawodawca upoważnił organ samorządu gminnego do określenia sytuacji, w których możliwe jest zwolnienie z opłat osób, które korzystają z usług opiekuńczych. Uchwała rady Miejskiej przewiduje w szczególności, że dla osób, których dochód na osobę samotnie gospodarującą nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., usługi opiekuńcze świadczone są nieodpłatnie. W ocenie Sądu przepis art. 106 ust. 3b u.p.s. spełnia przede wszystkim funkcję gwarancyjną, wykluczającą możliwość każdorazowej zmiany decyzji w przypadku zmian w dochodzie osoby korzystającej ze świadczeń niepieniężnych. Tymczasem, w przypadku takim jak w realiach niniejszej sprawy, skoro w lipcu 2020 r. doszło do obniżenia dochodów skarżącej w taki sposób, że nie przekraczają one kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, organ powinien wydać odpowiednie rozstrzygnięcie na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz § 7 uchwały. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 1406/19, CBOSA). Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast.). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOSA). W rezultacie, w ocenie Sądu możliwa była zmiana odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone skarżącej od dnia obniżenia dochodu skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wykładni przepisów art. 106 u.p.s. oraz uchwały Rady Miejskiej w sposób wskazany w wyroku. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. 2325, dalej" "p.p.s.a."), § 4 ust. 1 i 2 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t. j. 2019, poz. 18). Sąd dostrzega podniesiony przez pełnomocnika skarżącej problem konstytucyjności uregulowania zawartego w § 4 rozporządzenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt SK 66/19 dotyczył wprawdzie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1801), jednakże rozważania zawarte w wyroku pozostają aktualne w odniesieniu do obecnie obowiązującego rozporządzenia. Trzeba bowiem wskazać, że obydwa te akty prawne zostały wydane na podstawie tego samego upoważnienia (art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, tj. Dz. U. z 2020, poz. 1651 ze zm.), co więcej analiza treści przepisów zawartych w rozporządzeniu z 2015 r. oraz 2016 r. prowadzi do wniosku, że zawarte w obydwu aktach uregulowania w sposób nieuzasadniony prowadzą do różnicowania wynagrodzenia zasądzanego przez sąd, w zależności od tego czy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru czy z urzędu. W dalszym ciągu rozporządzenie pozwala na zasądzenie maksymalnie 150 % opłaty określonej w przepisach, podczas gdy w przypadku wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru maksymalnie może być to sześciokrotność stawki minimalnej (§ 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, t. j. Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Co więcej, wysokość wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu w postępowaniu sądowo-administracyjnym, takim jak w niniejszej sprawie, wynosi 240 zł powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, podczas gdy w tożsamej sprawie dla pełnomocnika z wyboru minimalnie jest to kwota 480 zł. Należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny nie wskazał w powołanym wyroku co powinien zrobić sąd w sytuacji, gdy orzeka o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom, mogą zatem nie zastosować w konkretnej sprawie postanowień rozporządzenia, w szczególności w przypadku jego niekonstytucyjności. Sąd rozpatrując wniosek pełnomocnika, stwierdził jednak, że odmowa zastosowania postanowień rozporządzenia doprowadzi do sytuacji, w której powstanie luka prawna (brak przepisu regulującego wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu), która uniemożliwiłaby orzeczenie o kosztach w niniejszej sprawie. Trzeba bowiem wskazać, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania (celem wypełnienia powstałej luki) przepisów rozporządzenia regulującego wynagrodzenie pełnomocników z wyboru - ze względu na odmienny zakres zastosowania rozporządzenia (z uwagi na inną podstawę nawiązania stosunku prawnego pomiędzy pełnomocnikiem a reprezentowaną przez niego stroną), inną podstawę prawną wydania rozporządzenia, a przede wszystkim na konieczność doliczenia stawki podatku VAT przy orzekaniu o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Mając na względzie powyższe, Sąd stosując prokonstytucyjną wykładnię uregulowań rozporządzenia, dążąc do możliwego (w ramach obowiązujących przepisów) zrównania wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu z wynagrodzeniem, które zostałoby orzeczone dla pełnomocnika z wyboru, przyznał pełnomocnikowi koszty pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w wysokości 150 % wynagrodzenia określonego w § 21 ust. 1 pkt 1 list. c rozporządzenia (360 zł, co po doliczeniu podatku od towarów i usług w wysokości 23% daje kwotę zbliżoną do kwoty 480 zł wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia z 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie). Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.