II OSK 1560/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Stanisław Nowakowski sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 49/06 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz J. G. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE II OSK 1560/06 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 49/06 po rozpoznaniu skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia [...] Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Zakładu [...] z infrastrukturą techniczną na działce nr geodezyjny [...] w K., gmina S. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż przyczyną wszczęcia postępowania nieważnościowego, a następnie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji był brak przeprowadzenia przez organ wydający tę decyzję oceny oddziaływania na środowisko, w związku z ( 2 pkt 6 lit. f rozporządzenia Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589 ze zm./, a także brak uzgodnień projektu decyzji z organem ochrony środowiska oraz powiatowym inspektorem sanitarnym. Stosownie do art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139/ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast kwestionowana decyzja dotyczy zabudowy terenu, który w planie stanowiącym uchwałę Rady miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] jest oznaczony symbolem [...] to jest "grunty rolne i użytki zielone" oraz "tereny rolne stanowiące rezerwę do potencjalnego rozwoju zainwestowania miasta B.". J. G. podniósł we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że w sprawie był sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko, którego zakres określiło postanowienie Starosty B.. Odnośnie sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zarzucił, że nie wzięto pod uwagę zmiany planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy za nie zasługujące na uwzględnienie stwierdzając, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko powinien mieć udział nie tylko starosta ale i powiatowy inspektor sanitarny, z którymi to organami kwestionowana decyzja powinna być uzgodniona /art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska/, w aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu potwierdzającego spełnienie tego wymogu. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko powinno poprzedzać wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w niniejszej sprawie natomiast raport oddziaływania na środowisko nosi datę późniejszą od tej decyzji. Także zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego danego terenu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, nie zmieniła przeznaczenia terenu a jedynie rozszerzyła możliwość zabudowy na inwestycje inne, niż niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, co pozwalało na budowę domów, nie zaś inwestycji o charakterze przemysłowym, do jakich zalicza się ta, której dotyczy niniejsza sprawa. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. G. kwestionując przyjęcie, że wystąpiły warunki do uznania, że kontrolowana przez organ nadzorczy decyzja rażąco narusza prawo /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie miało ustalenie charakteru inwestycji i w konsekwencji wyjaśnienie, czy mogła być ona zaliczona do szczególnie szkodliwych dla środowiska, bądź mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu zastosowanego w sprawie rozporządzenia, które w ( 2 ust. 6 lit. f wymienia zakłady przetwórstwa mięsa o produkcji powyżej 200 ton rocznie jako inwestycje w przemyśle spożywczym i zalicza je do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. W ocenie Sądu prawidłowo w sprawie przyjęto wielkość podaną we wniosku wszczynającym sprawę administracyjną w trybie ogólnym co do mocy przerobowej zamierzenia inwestycyjnego. Jako słuszne także Sąd uznał stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję, co do tego, że zostały naruszone wymogi odnoszące się do procedury w sprawie, skoro z brzmienia ( 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wynika, że dla tego typu inwestycji ocena oddziaływania na środowisko powinna być sporządzona na etapie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże wymagany tryb uzgodnieniowy przed wydaniem kontrolowanej decyzji nie został przeprowadzony. Nie został spełniony wymóg art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska udziału starosty i powiatowego inspektora sanitarnego i dokonania uzgodnień przez te organy. Stosownie do art. 46 ust. 3 tej ustawy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji /o ustaleniu warunków zabudowy/. Regulacja art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ww. ustawy w zależności od rodzaju planowanego przedsięwzięcia, wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko po zasięgnięciu opinii starosty i powiatowego inspektora sanitarnego, przed wydaniem decyzji. W niniejszej sprawie raport oddziaływania na środowisko wprawdzie został sporządzony, jednakże już po wydaniu kwestionowanej decyzji, dla celów pozwolenia na budowę i jego wydanie późniejsze nie może w ocenie Sądu sanować wady decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ponadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z powyższymi wadami stanowiło o wyczerpaniu hipotezy normy prawnej art. 11 Prawo ochrony środowiska, stosownie do której decyzja jest nieważna z mocy prawa /art. 156 ( 1 pkt 7 kpa/. Spełnione zostały również przesłanki z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powodowała również nieważność tej decyzji z mocy art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Plan został wprawdzie zmieniony, jednakże zawierał warunek zachowania wymogów ochrony środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G. reprezentowany przez radcę prawnego R. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestionowana decyzja: 1/ została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezachowanie trybu przewidzianego ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na mocy art. 156 ( 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 11 Prawa ochrony środowiska, 2/ była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co na mocy art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje uznanie jej za nieważną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że zaliczenie inwestycji do mogących pogorszyć stan środowiska w związku z ( 2 pkt 6 lit. f wymienionego rozporządzenia nie budzi wątpliwości, jak też że należało się w tym zakresie oprzeć na treści wniosku strony. Kwestionowana decyzja wyraźnie także wskazywała, że kwestie oddziaływania na środowisko będą przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Przepisy prawa ochrony środowiska i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym według strony mają zapewnić ochronę środowiska, a ten cel został spełniony kwestionowaną decyzją. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej powinno następować wówczas, gdy nie ma innych możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. W kwestii niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuca się pewną niekonsekwencję, skoro bowiem uznaje się, że zmiana planu dopuściła realizację innych inwestycji od bezpośrednio związanych z gospodarstwem rolnym, to zamierzenie strony jest właśnie tą inną inwestycją, która po zmianie planu mogła być realizowana. Skarżący jest rolnikiem, ma [...] ha gruntów rolnych, a planowany zakład jest związany z działalnością rolniczą. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] w S. wnosząc o jej oddalenie i podkreślając, że "uciążliwości zakładu wykraczają poza granice terenu inwestora" ze względu na wzrost ruchu drogowego - przejazdy dowożące surowce i wywożące produkty. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie w podstawach skargi kasacyjnej zarzuca się naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, a więc w istocie dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego, prowadzącej do uznania, że niesporny fakt sporządzenia raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powoduje skutek, w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na rażące naruszenie prawa /art. 153 ( 1 pkt 2 kpa/ oraz niezachowanie trybu przewidzianego ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /art. 11 Prawa ochrony środowiska/. W sprawie nie budzi przy tym wątpliwości, że kwalifikując charakter przedmiotowej inwestycji w świetle przepisów ochrony środowiska, przyjęto że raport oddziaływania na środowisko ma być sporządzony po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i tak też się stało, gdyż pozwolenie na budowę zostało już wydane na podstawie raportu sporządzonego przed wystąpieniem z wnioskiem o to pozwolenie. Taka sytuacja w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić podstawy przyjęcia, że zachodzi przesłanka określona w art. 156 ( 1 pkt 2 Kpa, a więc, że miało miejsce rażące naruszenie prawa kontrolowaną decyzją, jak to przyjął organ administracji publicznej a następnie Sąd pierwszej instancji. Nie można także zasadnie twierdzić, iż zaistniała hipoteza określona w art. 11 Prawa ochrony środowiska. Zarzucany brak uzgodnień w kwestii raportu oddziaływania na środowisko mógłby mieć znaczenie jako przesłanka wznowieniowa /art. 145 ( 1 pkt 6 kpa/, gdyby nie zachodziły żadne wątpliwości co do etapu, na którym raport ten musiał być sporządzony. Tym samym w skardze kasacyjnej słusznie podnosi się, że wystąpiła niezgodność z przepisami o ochronie środowiska uprawniająca do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie sposób zgodzić się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji akceptującym pogląd organu wydającego zaskarżoną decyzję, co do tego, że kwestionowana decyzja była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co na mocy art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dawało podstawę do uznania jej za nieważną. Zarzut podnoszony w skardze kasacyjnej w tej kwestii należy również uznać za usprawiedliwiony. Jak to słusznie wywodzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu jednoznacznie określiła ten teren jako budowlany. Nie tylko jednak ta okoliczność jest w sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzająca. Z treści planu odnoszącego się do przedmiotowego terenu /znajdującego się w aktach sprawy/ wynika, że jest to wprawdzie w dacie wejścia w życie uchwały ustalającej plan, teren rolny, jednakże z woli organu gminy /rady gminy/ przewidziany został jako rezerwa pod rozbudowę Miasta B.. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że co do zasady nie powinno się określać terenów jako "rezerwy" pod różnego rodzaju funkcje. Tego rodzaju określenia, jeżeli zostały użyte, należy rozumieć jako wskazanie, że są to tereny w istocie już tym planem przeznaczone funkcjonalnie pod wskazany rodzaj działalności. Jeżeli więc postanowiono, że ma na danym terenie być rozbudowywane miasto, uzyskuje on zatem funkcję budowlaną. Wobec braku zastrzeżeń co do rodzaju zabudowy, to nie można zasadnie twierdzić, że w sposób rażąco naruszył postanowienia planu organ wykonawczy gminy, który wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, bowiem nie może budzić wątpliwości, że w mieście, na terenach budowlanych bez ograniczeń w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania, może powstać zakład rozbioru drobiu. Ubocznie należy zauważyć, że formalistyczne podejście do rozumienia art. 156 ( 1 pkt 2 kpa nie wydaje się być zgodne zarówno ze standardami konstytucyjnymi jak i wspólnotowymi. Decydujące powinno być podejście racjonalne, celowościowe, funkcjonalne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.