II SA/Go 610/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stwierdza nieważność § 2 ust. 3 pkt 12 oraz części graficznej planu, stanowiącej załącznik numer 1 do zaskarżonej uchwały - w zakresie przebiegu osi przewidywanej trasy obwodnicowej łączącej drogi numer [...] i numer [...] oraz wyznaczonej wzdłuż tej osi nieprzekraczalnej linii zabudowy, zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE 1. Skargą z dnia [...] sierpnia 2019 r., złożoną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Wojewoda zaskarżył uchwałę Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2018 r., nr 111/21/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Wojewoda zarzucając uchwale istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej u.p.z.p.) wniósł o stwierdzenie jej nieważności w następującym zakresie: - § 2 ust. 3 pkt 12, - w załączniku graficznym nr 1 (rysunek planu): przebieg osi przewidywalnej trasy obwodnicowej łączącej drogi nr [...] wraz z wyznaczoną wzdłuż osi nieprzekraczalną linią zabudowy. 1.1. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Linie te muszą być wyznaczone dokładnie i precyzyjnie. Ich brak bądź niedokładne określenie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części z powodu naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Niedopuszczalne jest zatem określenie w uchwale rady gminy możliwości przesunięcia tych granic czy też wyznaczenie ich w sposób orientacyjny. Tymczasem Rada Gminy w § 2 ust. 3 pkt 12 uchwały postanowiła, iż obowiązującym ustaleniem planu jest oś przewidywalnej trasy obwodnicowej łączącej drogi [...]. Z kolei na załączniku graficznym nr 1 wyznaczono, w obrębie terenów [...] (tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej), przewidywalną trasę obwodnicową, łączącą drogi nr [...] (oś przebiegu) o określonej na rysunku planu szerokości, z ustaloną wzdłuż osi nieprzekraczalną linią zabudowy. 1.2. Zdaniem Wojewody zakwestionowane w skardze przepisy uchwały wyznaczają w obrębie objętych planem terenów rolniczych orientacyjny, a więc mogący ulec zmianie, przebieg drogi, stanowiącej obwodnicę dróg [...]. Ponadto ustalenie to wraz z oznaczeniem tego terenu na załączniku graficznym zostało wskazane jako obowiązujące ustalenie planu. Powyższe przepisy uchwały wprowadzają zatem możliwość zmian obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku zmiany ustalonego przeznaczenia części terenów, przez które projektowana droga ma przebiegać. Z uwagi na fakt, że przebieg planowanej obwodnicy nie jest oznaczony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania uznać należy za stosowne stwierdzenie, że Rada Gminy nie wyznaczyła linii rozgraniczających teren drogi, stanowiącej obwodnicę dróg [...], od wymienionych wyżej terenów, po których droga ta przebiega. Oznacza to, że ostateczne przeznaczenie wspomnianych terenów, wraz z ustaleniem przebiegu trasy obwodnicowej zostanie dokonane bez postępowania przewidzianego dla zmiany planu miejscowego i w innym niż plan akcie prawnym. Wyznaczenie na terenach o ustalonym w planie przeznaczeniu możliwości lokalizacji dróg publicznych o nieokreślonym jednoznacznie (orientacyjnym) przebiegu - nieoddzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi od terenów o odmiennym przeznaczeniu - może powodować naruszenie prawa własności, ale nie tak jak postanowił ustawodawca zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem dokonane to zostanie w innym trybie niż uchwała i przez inny organ niż rada gminy. 1.3. Nadto § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1587) stanowi, że projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, czyli między innymi, niebudzące wątpliwości przeznaczenie terenów wraz z liniami rozgraniczającymi te tereny. 2. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu w planie nie ma możliwości przesunięcia "granic" (tzn. nieprzekraczalnych linii zabudowy) wskazanej przewidywanej trasy obwodnicowej łączącej drogi nr [...], a sam przebieg tej trasy nie jest "dowolny" czy "orientacyjny" ze względu na obowiązek, o którym mowa w §2 ust. 4 pkt 2 lit. h) z bezpośrednim odwołaniem do zakazu wskazanego w pkt 4 lit. e) co do jednoznacznego określenia pasa o szerokości 35,0 m od osi przewidywanej trasy obwodnicowej, która to oś zgodnie z ust. 3 pkt 12 uchwały stanowi obowiązujące, niepodlegające przesunięciom, ustalenie planistyczne. Przebieg osi przewidywanej trasy obwodnicowej determinuje zatem jednoznaczny przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy (głównie w obrębie terenów rolniczych "R") oraz w związku z tym - jednoznacznie determinuje ograniczenia wskutek realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w §2 ust. 7 planu, a które to ograniczenia w związku z rezerwą terenową znajdują także swoje odzwierciedlenie w ustaleniach szczegółowych analizowanego planu, zwłaszcza w odniesieniu do terenów rolniczych "R" zarówno w zakresie obowiązków - §3 ust. 17 pkt 3 lit. e), jak i zakazów - §3 ust. 17 pkt 6 lit. d). Powyższe oznacza, zgodnie z zapisem planu miejscowego, tj. §2 ust. 4 pkt 4 lit. e, że obszar objęty nieprzekraczalnymi liniami zabudowy (pas o łącznej szerokości 70,0 m) stanowi "zapewnienie rezerwy terenowej związanej z realizacją (...) trasy" w celu wykluczenia zabudowy bądź zalesienia tego pasa, tak aby umożliwić w przyszłości realizację drogi kategorii (najprawdopodobniej) krajowej, jak także w celu uniknięcia potencjalnych konfliktów społecznych, w trybie zmiany obecnego planu miejscowego lub też realizacji wg przepisów odrębnych (właściwej ustawy) 2.1. Przyjęte w planie zapisy, doprecyzowując jednocześnie wskazania kierunkowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowią, zdaniem organu, wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie konieczności zapewnienia "zgodności" ustaleń planu miejscowego ze wskazaniami polityki przestrzennej określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (uchwała Nr XXIX/228/13 Rady Gminy z dnia 12 czerwca 2013 r.), 2.2. Interpretacja ustaleń przedmiotowego planu miejscowego przez Wojewodę w ten sposób, że istnieje dowolność (orientacyjność) przebiegu analizowanej trasy obwodnicowej oraz w konsekwencji - jej realizacji na podstawie zapisów obecnie obowiązującego planu miejscowego, jest błędna i nie wynika z ustaleń (zarówno tekstowych, jak i rysunkowych) tego planu. Wojewoda nie poddał analizie ustaleń ogólnych planu, w których jasno zdefiniowano, że będący przedmiotem skargi pas terenu w nieprzekraczalnych liniach zabudowy stanowi jedynie zabezpieczenie rezerwy terenowej. Powyższe argumenty przemawiają za brakiem zasadności wniesionej skargi. 3. Powyższe stanowiska zostały podtrzymane przez strony na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest, niestety, skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. 5. Przesłankę "istotności" naruszenia prawa jako prowadzącą do nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. Zaniechanie którejś z nich lub zrealizowanie jej w sposób nieprawidłowy może stanowić istotne naruszenie trybu, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Przez naruszenie zasad sporządzania planu rozumie się natomiast uchwalenie przepisów niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych – które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Istotnym naruszeniem prawa jest w przypadku aktu planistycznego takie naruszenie, które wpływa na treść uchwały, dotyczy przyjętych w niej merytorycznych rozwiązań oraz prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. 6. Skarga dotyczy drugiej kategorii wad – zasad sporządzenia planu. Skarżący Wojewoda upatruje istotności naruszenia w zapisach planu (odnoszących się również do części graficznej), w których Rada Gminy wprowadziła jako obowiązujące ustalenie planu odniesienie nieprzekraczalnej linii zabudowy do osi przewidywanej w przyszłości trasy obwodnicowej (łączącej drogi nr [...]). Zdaniem Wojewody przebieg obwodnicy, jako element normatywny i kształtujący stosunki prawne (w tym praw własności) powinien być wyraźnie wskazany przez opis terenu, przez które przebiega droga i linie rozgraniczające. Gmina broniąc przyjętego rozwiązania wskazuje, że nie wprowadza ono wątpliwości dotyczącej wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenach, przez które ma przebiegać obwodnica. Nadto plan w tym zakresie stanowi "zapewnienie rezerwy terenowej związanej z realizacją przyszłej obwodnicy. Takie rozwiązanie, ze względu na brak w momencie uchwalania planu, "sprecyzowanej koncepcji drogowej", umożliwi w przyszłości realizację obwodnicy bez potrzeby zmiany planu lub ułatwi realizację jej na podstawie przepisów odrębnych. 7. Oceniając spór w aspekcie legalności nie da się rozstrzygnąć go w oparciu o argumenty gminy bez odniesienia do obowiązujących norm prawa ustawowego. To, że rozwiązanie przyjęte przez gminę jest pragmatyczne i że może okazać się w przyszłości korzystniejsze dla wspólnoty lokalnej niestety nie wystarcza. Ustawodawca wiąże bowiem organy planistyczne szczegółowymi obowiązkami, które niekoniecznie są lepsze od rozwiązań przyjętych na poziomie lokalnym. Są to jednak przepisy prawa powszechnie obowiązującego i jako normy bezwzględnie obowiązujące takie wymagają zastosowania. Gmina wykonuje bowiem powierzone jej zadania samodzielnie w granicach prawa (art. 7 i 16 ust. 2 Konstytucji RP). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. 8. Jeśli chodzi o powiązane ze sobą normatywnie kwestię ustalenia przebiegu dróg, rozgraniczenia terenów oraz określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w planie miejscowym wskazać należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Dodatkowych ograniczeń nie wprowadza też § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. 9. Jednak przepisy planu miesiącowego nie mogą naruszać przepisów ustaw, w tym, co ma kluczowe znaczenie dla sprawy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2068 ze zm.). Przepis art. 43 ust. 1 tej ustawy (dla jasności obowiązujący również w dniu podejmowania uchwały planistycznej) określa minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych przy drogach oraz niebędących obiektami budowlanymi reklam umieszczonych przy drogach poza obszarami zabudowanymi. Przepis ten, jako przepis szczególny, ma te znaczenie dla treści uchwały, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do drogi nie może oznaczać sprzeczności z odległościami przyjętymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wynika to z tej racji, że wprowadzone przez ustawę o drogach publicznych ograniczenia związane są z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA 23 lutego 2015 r., II OSK 1534/15, CBOSA). Wprawdzie przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, pozwala na usytuowanie obiektów w mniejszej odległości niż określona w ust. 1 za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych, jednak warunkiem takiego odstępstwa jest ustalenie w planie przebiegu drogi i linii zabudowy w sposób uwzględniający postanowienia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak podkreślił w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjna rada gminy określając, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linię zabudowy jako nieprzekraczalną linię zabudowy w stosunku do drogi publicznej, może dopuścić odstępstwa od tej linii za zgodą zarządcy drogi, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Jednak, inaczej niż w stanie faktycznym objętym cytowanym wyrokiem, przebieg drogi nie został w zaskarżonym przez Wojewodę planie określony jednoznacznie. W planie przyjęto również odniesienie linii zabudowy do osi jezdni czyli kryterium w ustawie nieprzewidzianego. 10. Wskazać też należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu, w tym przeznaczeniu na drogi publiczne jest jednolite. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi publiczne. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.; por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2106/15, CBOSA). W orzecznictwie wymaga się, by tereny lokalizacji dróg z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r., II OSK 2836/12, CBOSA). Taki rygoryzm wymagany najczęściej w orzecznictwie w stosunku do dróg wewnętrznych jest tym bardziej uzasadniony w przypadku drogi publicznej o takim znaczeniu jak obwodnica. Rozluźnienie rygorów może stanowić zagrożenie dla ochrony praw podmiotowych jednostek, których dotyczą "elastyczne" rozwiązania planistyczne. Takie rozwiązania mogą też stanowić podłoże sporów interpretacyjnych w sprawach indywidualnych (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2009 r., II OSK 1854/08, CBOSA). 11. Należało zatem uznać, że kwestionowane przez Wojewodę zapisy planu w sposób istotny naruszyły zasady określone w wyżej przytoczonych przepisach prawa materialnego, szczególności w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w sentencji wyroku.