II SA/Rz 1098/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ powiatowy", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") . Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Pismem z dnia 29 marca 2021 r., WINB przekazał do organu I instancji wystąpienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, informujące o rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 615 w [....], gm. [....]. W dniu 30 marca 2021 r. pracownicy powiatowego inspektoratu nadzoru budowalnego przeprowadzili kontrolę, która potwierdziła fakt dokonania częściowej rozbiórki wskazanego budynku (pozostała piwnica). Wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., PINB działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b.") oraz art. 123 k.p.a., wstrzymał J. Z. (dalej: "skarżący") prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce ww. budynku mieszkalnego. Uzasadniając powyższe organ I instancji wskazał, że roboty rozbiórkowe były prowadzone po uprzednim zgłoszeniu ich w dniu 8 grudnia 2020 r. do Starosty [...], który nie wniósł sprzeciwu w trybie i w terminie określonym przepisami Prawa budowanego. Analiza zgłoszenia wykazała, że przedmiotowy budynek o wysokości 5,50 m znajduje się w zbliżeniu do granic z sąsiednimi działkami nr 616 i 613. Odległość budynku od działki nr 613 wynosi 80 cm. Organ powiatowy podał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 P.b. (obowiązującym na czas dokonania zgłoszenia), pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Jak wyjaśnił organ powiatowy, rozbiórka przedmiotowego budynku wymagała zatem pozwolenia, gdyż brak jest przesłanek do zwolnienia, statuowanego przez art. 31 ust. 1 pkt 1 u.P.b., z uwagi na wysokość i usytuowanie budynku. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że prowadzenie robót rozbiórkowych bez wymaganego pozwolenia, stanowi podstawę do wstrzymania rozbiórki budynku. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podał, że roboty rozbiórkowe zostały zakończone w dniu 20 marca 2021 r. i dalsze prace nie są już prowadzone. Zaznaczył, że stan pozostałości po fundamentach budynku wskazuje na ich kompletną degradację techniczną grożącą katastrofą budowlaną. Skarżący wskazał, że wszystkie dotychczasowe prace były dokonane na podstawie zgłoszenia robót budowalnych, do którego nie zgłoszono sprzeciwu, a zatem nie miały one charakteru samowoli budowlanej. Właściwe organy nie kwestionowały legalności podjętych robót. Ponadto skarżący podkreślił, że w ostatnim czasie budynek zlokalizowany na działce nr 615 zaczął stwarzać realne zagrożenie, dla życia i zdrowia ludzi w związku z jego stanem technicznym, tzn. bardzo znacznym zniszczeniu wszystkich elementów konstrukcyjnych, które uległy pogorszeniu z uwagi na duże opady śniegu w ostatnim sezonie zimowym, dlatego konieczne było przeprowadzenie robót zabezpieczających. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., WINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając ustalenia oraz stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że odległość spornego budynku od granicy działki sąsiedniej jest mniejsza niż połowa jego wysokości, a zatem konieczne było uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu. Ponadto organ zauważył, że budynek ten znajduje się w Gminnej Ewidencji Zabytków gminy [...], co wynika z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia 9 kwietnia 2021 r. Inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, a zatem rozpoczęcie rozbiórki nastąpiło samowolnie, co uzasadniało wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych przy rozbiórce. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania naprawczego, jednak pozwala organowi prowadzącemu postępowanie przeanalizować zaistniałą sytuację i w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnąć o dalszych losach przedmiotowych robót poprzez wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 u.P.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 7 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, nie podjęcie wszelkich czynności do dokładnego zbadania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2. art. 8, art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników, bez zachowania zasady bezstronności, zbierając materiał dowodowy w sposób nienależyty i niewyczerpujący, 3. art. 31a ust. 1 P.b., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że robót zabezpieczających i rozbiórkowych nie można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 4. art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162 poz. 1568) poprzez przyjęcie, że sporny budynek jest objętych ochroną konserwatorską, ponieważ jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości, 5. art. 24 ust. 1, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 17 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661; dalej: "Rozporządzenie") poprzez uznanie, że przedmiotowy budynek jest objęty ochrona konserwatorską. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót rozbiórkowych nie jest równoznaczne z ich rozpoczęciem. Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, co było kluczowe w świetle nowelizacji ustawy Prawo Budowalne, które zaczęło obowiązywać 2 lutego 2021 r. Skarżący zaznaczył, że przepis art. 31a P.b. dopuszcza rozpoczęcie prac rozbiórkowych przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia lub dokonaniem zgłoszenia, jeśli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie ze względu na bardzo zły stan techniczny obiektu. Wskazał, iż w dacie przeprowadzenie kontroli nie przeprowadzał żadnych prac rozbiórkowych, w związku z tym wstrzymanie prac nie było uzasadnione. W ocenie skarżącego istotne w sprawie znaczenie ma również ustalenie czy budynek zlokalizowany na działce 615 jest objęty ochroną konserwatorską, co do której nie posiadał żadnej wiedzy. Skarżący zauważył, że wpis do rejestru zabytków i objęcie ochroną konserwatorską nie są pojęciami tożsamymi. Podniósł, że w aktach sprawy brak karty adresowej zabytku, zaś udostępniona w Internecie na stronach Urzędu Gminy gminna ewidencja zabytków nie wskazuje działki 615 i znajdujących się na niej zabudowań. Zdaniem skarżącego organy błędnie ustaliły, że obiekt zlokalizowany na działce 615 jest objęty ochroną konserwatorska, bowiem jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Fakt ten ma potwierdzać pismo Urzędu Gminy z dnia 9 kwietnia 2021 r., tymczasem na podstawie elektronicznego rejestru Gminnej Ewidencji Zabytków gminy [...], w ewidencji tej znajduje się budynek zlokalizowany nadziałce 614. Wątpliwości co do wpisu do rejestru zabytków miał także organ I instancji, który w piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji w tym zakresie. W ocenie skarżącego, skoro zatem sporny budynek nie jest objęty nadzorem konserwatorskim, nie można stosować do niego reżimu przewidzianego dla obiektów zabytkowych. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również postanowienia kończące postępowanie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji/postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 615 w [...], gmina [....]. Z akt bezspornie wynika, że skarżący na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w [....] z 8 grudnia 2020 r. i wobec braku sprzeciwu organu, wykonał prace rozbiórkowe wyżej wymienionego budynku. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 P.b. obowiązującego w dacie zgłoszenia rozbiórki: pozwolenia nie wymaga rozbiórka budynków i budowli – niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską o wysokości poniżej 8m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Przedmiotowy budynek miał wysokość 5,50 m i znajdował się w zbliżeniu do sąsiednich działek. Odległość budynku od działki nr 613 wynosiła 80 cm. W świetle powyższego prawidłowo organy przyjęły, że ze względu na wysokość i usytuowanie budynku rozbiórka wymagała pozwolenia na budowę. W związku z wykonaniem prac bez wymaganego prawem pozwolenia, zatasowanie znalazła procedura legalizacyjna z art. 50 ust. 1 i art. 50 ust. 2 P.b., a w jej ramach pierwszy etap w postaci wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Jednocześnie na podstawie art. 50 ust. 2 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu wynika, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04; z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 791/05; z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1052/05; z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 604/06; z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem wykonane w ramach zgłoszenia prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to mając na uwadze fakt zgłoszenia tych robót właściwemu organowi i brak sprzeciwu tego organu, nie można zarzucić działania w warunkach samowoli. Wskazuje się również, że wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b Prawa budowlanego, jednakowoż nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 tejże ustawy, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 684/14, LEX nr 1650970). W kwestii możliwości prowadzenia dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1294/09, wskazał, "że nie ma żadnych podstaw do tego aby przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu nie zwalnia bowiem organu nadzoru budowlanego od realizacji jego własnych zadań, do których m.in. należy kontrola przestrzegania i stosowania prawa budowlanego. W świetle powyższego o ile nie można mówić w rozpoznawanej sprawie o samowoli budowlanej przewidzianej w art. 48 ust. 1 P.b., to jednak zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powodowało konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 P.b. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art 31a ust. 1 P.b. ( Dz.U. z 2021 r., poz. 11). W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis ten wszedł w życie 4 lutego 2021 r., podczas gdy zgłoszenia dokonano 8 grudnia 2020 r., a ponadto nie wyłącza on obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na dokonanie rozbiórki. Zgodnie z jego brzmieniem: roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub przed dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 31 ust. 1, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia ( ust. 1 ). Rozpoczęcie robót, o których mowa w ust. 1, nie zwalnia jednak od obowiązku bezzwłocznego uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę lub dokonania zgłoszenia. Zatem nawet przyjęcie, że skarżący mógł dokonać rozbiórki, nie zwalniałoby go z obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, do czego de facto zmierza niniejsze postępowanie. Za nieuzasadnione uznać również należało zarzuty: naruszenia art. 22 ust 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U z 2021 r., poz. 710; dalej: "ustawa o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami"), poprzez przyjęcie, że budynek posadowiony na działce nr 615 jest objęty ochroną konserwatorską, ponieważ jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, art. 24 ust. 1, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków w związku z § 17 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem ( Dz.U. z 2021 r., poz. 56), poprzez uznanie, że budynek zlokalizowany na działce 615 jest objęty ochroną konserwatorską. Podstawą wszczęcia procedury legalizacyjnej nie było, jak twierdzi skarżący, objęcie budynku ochroną konserwatorską, czy wpis budynku do rejestru, które w każdym przypadku wyłącza możliwość realizacji prac na podstawie zgłoszenia, lecz usytuowanie budynku. Prawidłowo podaje skarżący, ale również nie było to kwestionowane przez organy, że budynek nie podlega ochronie konserwatorskiej. Jedną z form ochrony zabytków jest zgodnie z ustawą o ochronie zabytków wpis do rejestru zabytków art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy przedmiotowy budynek bezspornie został wpisany wyłącznie do gminnej ewidencji zabytków ( wyjaśnienia Urzędu Gminy [...] zawarte w piśmie z 9 kwietnia 2021 r.) W świetle regulacji materialnoprawnych zabytki włączone do gminnej ewidencji zabytków traktowane są bowiem identycznie jak inne nieobjęte żadną formą ochrony zabytki w znaczeniu materialnym, czyli takie, które odpowiadają ustawowej definicji z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 P.b. Nie ma dodatkowych ograniczeń ani uprawnień w związku z ujawnieniem zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Różnica widoczna jest jedynie na gruncie przepisów prawa procesowego (formalnego), zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w prawie budowlanym. W tym zakresie nowelizacja z 2010 r. zmodyfikowała przebieg postępowań w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nakładając nie na właściciela zabytku, lecz na organy prowadzące ww. postępowania obowiązek uzgadniania decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów włączonych do gminnej ewidencji zabytków. Za podstawową zatem formę ochrony zabytków należy uznać wpis do rejestru zabytków, a nie wpis do gminnej ewidencji zabytków. W sprawie kwestia wpisania budynku do gminnej ewidencji zabytków będzie miała znaczenie jedynie ze względu na zapis art. 39 ust. 3 P.b., zgodnie z którym w takim przypadku istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.