II OSK 2182/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 354/21 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2020 r., nr SKO.ZP/415/534/2020 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 354/21, oddalił skargę A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2020 r., nr SKO.ZP/415/534/2020 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 października 2020 r., nr AU-2/6733/259/2020, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku W. S.A. w K. pn. "Budowa i przebudowa sieci wodociągowej przy ulicach R., K. i J. w K. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] K.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."). w zw. z art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ I instancji zaniechał dokonania uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, mimo że inwestycja będzie dotyczyła obszaru przyległego do pasa drogowego – ul. J. i ul. K.; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit a u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ I instancji zaniechał określenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, mimo że stanowi to obligatoryjny element załącznika do decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego obejmującego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wypełniły obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie wystarczającego postępowania wyjaśniającego w sprawie; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak również uzasadnienie decyzji organu II instancji, w istotnym zakresie nie spełniało wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co uniemożliwiało dokonanie kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2020 r. w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w całości, ewentualnie, 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – W. S.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, kwestionując podniesione w niej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez strony i uczestników postępowania oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Skarżąca formułując zarzuty kasacyjne za ich podstawę przywołała art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jak z przywołanego przepisu wynika art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zaś art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W petitum skargi kasacyjnej jest mowa jedynie o naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaś Skarżąca nie wiąże postawionych zarzutów z podstawą określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Należy zatem przyjąć, że Skarżąca nie zarzuca, że zaskarżony wyrok narusza prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Mając powyższe na względzie nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit a u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut nr 2). Przywołany w nim art. 151 p.p.s.a. należy do tak zwanych przepisów wynikowych, co oznacza, że chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy wykazać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które prowadziłoby do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. W tym przypadku Skarżąca podnosi, że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo braku nieokreślenia przez organ, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p., warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Powyższy element decyzji o lokalizacji celu publicznego ma charakter materialnoprawny (nie jest przepisem postępowania). Brak wskazania przez Skarżącą sposobu naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyni ten zarzut nieskutecznym. Niezależnie jednak od tego, należy zgodzić się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, który biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, jaką jest budowa i przebudowa odcinka sieci wodociągowej o charakterze liniowym – podziemnym oraz jej lokalizację (teren pasów drogowych dróg publicznych oraz działek niezabudowanych na terenie blokowego osiedla mieszkaniowego, teren jest porośnięty urządzoną zielenią wewnątrzosiedlową), uznał że oddziaływanie tej inwestycji nie naruszy ładu przestrzennego. To zaś uzasadnia brak szczegółowego odniesienia się w decyzji do warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie określenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Przy czym z uwagi na możliwość oddziaływania przedmiotowej inwestycji na przyrodę i otoczenie (w tym: na drzewa, krzewy, miejsca lęgowe, dotychczasowe stosunki wodne oraz warunki geotechniczne), stosowna analiza w tym zakresie została ujęta w załączniku nr 1 do decyzji (pkt II 2-7). Również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (zarzut nr 1) nie znajduje uzasadnienia. Przyjmując nawet, że art. 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p., który jest kluczowy w tym zarzucie, za przepis postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., choć sama Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że ustalenia organu (dotyczące lokalizacji inwestycji przyległych do pasa drogowego) są dokonywane w związku z obowiązującym prawem materialnym, to i tak nie można uznać, że ocena zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji doprowadziła do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, gdy do wydania decyzji oraz uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1455/08, LEX nr 597290; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 318/14, LEX nr 2002655; wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1401/20, LEX nr 3117074; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2515/20, LEX nr 3195798). Natomiast podnoszony przez Skarżącą brak uzasadnienia stanowiska w zakresie, który podległaby uzgodnieniu, gdyby decyzję wydawał inny organ niż organ, do którego należałoby wystąpić o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a., nie może w obowiązującym porządku prawnym być uznany za argument przemawiający za uznaniem, że ocena zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji doprowadziła do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy zważy się, że przepisy u.p.z.p. dopuszczają nawet formułę milczącego uzgadniania, przewidzianą w art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p., która ze swej istoty nie zawiera uzasadnienia. Z przedstawionych powyżej względów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., który wprost nawiązuje do dwóch wcześniej ocenionych zarzutów. Także ostatni zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., koresponduje z zarzutem braku uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji z zarządcą drogi, zatem w tym zakresie został oceniony tak jak zarzut nr 1. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Poza tym, Skarżąca nie wskazała w skardze kasacyjnej na inne zarzuty podnoszone w odwołaniu, co do których, jej zdaniem, nie ustosunkował się organ odwoławczy. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.