II SA/Ke 663/21

SENTENCJA Sygn. akt II SA/Ke 663/21 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 30 grudnia 2020 r. nr XXXVI/315/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 ust. 11 i § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE W dniu 30 grudnia 2020 r. Rada Miejska w Daleszycach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1439), zwanej dalej u.c.p.g., po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, podjęła uchwałę nr XXXVI/315/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Daleszyce, stanowiąc w: - § 2 ust. 11, że "Właściciele nieruchomości zamieszkałych, na których prowadzona jest również działalność gospodarcza zobowiązani są do zawarcia odrębnej umowy na odbiór odpadów powstających w wyniku prowadzonej działalności z podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce." - § 12 ust. 1, że "Na terenach nieruchomości służących do użytku publicznego psy mogą być prowadzone tylko na smyczy. Psy rasy uznawanych za agresywną, mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skierował Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności cyt. regulacji i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: I. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie na właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza, w § 2 ust. 11 uchwały obowiązku zawarcia umowy na odbiór odpadów wytworzonych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z przedsiębiorcą, który posiada wpis do rejestru działalności regulowanej – co nie znajduje oparcia w regulacji art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.; II. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 12 ust. 1 regulaminu obowiązku wyprowadzania psów smyczy i w kagańcu w miejscach publicznych, podczas gdy rada gminy nie jest upoważniona do określania w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu. W uzasadnieniu, odnośnie pierwszego z zarzutów, powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2020 r. w sprawie sygn. II SA/Ke 555/20, podkreślając że obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika wprost z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie tej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Z kolei analizując § 12 ust. 1 regulaminu zwrócono uwagę, że ustanowienie tak daleko idącego zakazu niewątpliwie nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, zgodnie z którym regulamin winien określać m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie organu regulacja § 12 ust. 1 uchwały służy ochronie przed zagrożeniem ze strony psów dla ludzi, gdyż zwierzę poruszające się bez smyczy w miejscu publicznym, czy też - w odniesieniu do uznawanych za agresywne - dodatkowo w kagańcu, może stanowić zagrożenie kojarzone z pogryzieniem, a z drugiej strony także możliwe zagrożenie spłoszeniem np. przez sygnał pojazdu uprzywilejowanego lub wskutek innego nieprzewidywanego zdarzenia, oddziałującego na zachowanie zwierzęcia zwolnionego ze smyczy. W takiej sytuacji zapanowanie nad zwierzęciem wolno puszczonym może być w istocie niewykonalne. Regulacja nakazująca prowadzenie psów na smyczy w miejscach publicznych służy więc realizacji nadrzędnej wartości, jaką jest bezpieczeństwo ludzi. W ocenie organu zakaz zwalniania ze smyczy w miejscach publicznie dostępnych jest środkiem adekwatnym i wyważonym, zgodnym z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Ustosunkowując się do zarzutu co do § 2 ust. 11 Regulaminu organ przytoczył art. 6c ust. 2 ustawy i podkreślił, że zakwestionowany przepis ma wyłącznie charakter informacyjny. Dzięki temu regulamin całościowo ujmuje temat zawierania umów na odbiór odpadów przez mieszkańców Gminy Daleszyce, zarówno tych którzy nie prowadzą działalności gospodarczej, jak i tych, którzy działalność taką prowadzą. Końcowo wskazano, że projekt regulaminu został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach. Ponadto Prokurator wnosił uprzednio skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 28 maja 2020 r. nr XXVII/230/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (który został zastąpiony obecnie zaskarżonym regulaminem), jednak wówczas zarzuty dotyczyły innych zapisów regulaminu, pomimo że regulacja tożsama z § 2 ust. 11 znajdowała się również w poprzednim regulaminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Sąd uznał za zasadny zarzut Prokuratora dotyczący regulacji zawartej w § 2 ust. 11 regulaminu, nakładającej na właścicieli nieruchomości zamieszkałych, na których prowadzona jest również działalność gospodarcza, obowiązek zawarcia odrębnej umowy na odbiór odpadów powstających w wyniku prowadzonej działalności z podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce. Odnosząc się do powyższej regulacji wskazać należy, że obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika wprost z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Zaskarżone postanowienia § 2 ust. 11 regulaminu nie tylko nie mieszczą się w delegacji ustawowej przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ale wkraczają w sposób nieuprawniony w zakres regulacji ustawowej, ustanawiając dla właścicieli nieruchomości dodatkowy obowiązek w zakresie zawarcia odrębnej umowy na odbiór odpadów powstających w wyniku prowadzonej działalności z podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce. Tymczasem regulacja ustawowa w tym zakresie jest kompletna i nie wymaga powtórzenia ani modyfikacji w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Kielcach z 31 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 555/20, wyrok WSA w Łodzi z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/15). Odmiennej oceny w powyższym zakresie nie może uzasadniać przywołany przez organ fakt braku zakwestionowania we wniesionej uprzednio skardze do Sądu analogicznego zapisu uchwały Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 28 maja 2020 r. nr XXVII/230/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (który został zastąpiony obecnie zaskarżonym regulaminem). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała również w zakresie § 12 ust. 1 została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej. U.c.p.g. w art. 4 ust. 2 pkt 6 upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oceniając zakwestionowany przepis regulaminu należy przede wszystkim wskazać, że kwestia wyprowadzania psów na terenach służących do użytku publicznego została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie zawarty w zaskarżonej regulacji nakaz wyprowadzenia psów tylko na smyczy, a dodatkowo psów należących do rasy uznawanej za agresywną w kagańcu, służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c.g., który miał stanowić powołaną przez organ w tym zakresie podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi (na smyczy), a dodatkowo psów należących do rasy uznawanej za agresywną w kagańcu, narusza powyższą zasadę. W rezultacie należy stwierdzić, że prawodawca lokalny ustalił w regulaminie – w sposób bezwarunkowy – zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania psów tylko na smyczy, a psów należących do rasy uznawanej za agresywną dodatkowo w kagańcu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Należy zwrócić uwagę na treść art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. W tym miejscu warto odnotować, że w orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 11 oraz § 12 ust. 1 regulaminu.