II ONP 8/17

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi J. K. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 22/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: 1. odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku. UZASADNIENIE Skarżący J. K. wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 22/17, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] listopada 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu administracji z [...] kwietnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Skarga ta została wniesiona w następujących istotnych okolicznościach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 551/13, oddalił skargę skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1306/14, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od tego wyroku. 11 czerwca 2016 r. skarżący złożył podanie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w L. z [...] kwietnia 2013 r. SKO w L. decyzją z [...] września 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2016 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący od decyzji SKO w L. z [...] listopada 2016 r. wniósł skargę do WSA w Lublinie, w której po raz pierwszy w tej sprawie podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2013 r. została wydana po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna i powołał się na uchwałę NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13. WSA w Lublinie skargę oddalił wyrokiem z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 22/17, przyjmując, że nie jest dopuszczalne domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, od której sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę. W tym względzie Sąd powołał się na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Ponadto Sąd przyznał rację skarżącemu, że doszło do naruszenia prawa przez to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2013 r. została wydana po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, stwierdzając, że nie może tego uwzględnić, gdyż jest związany prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z 3 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 551/13. Zaznaczył jednakże, że "(s)kuteczne zakwestionowanie tej decyzji jest możliwe jedynie w drodze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu na podstawie art. 285a i nast. p.p.s.a.". Skarżący od wyroku WSA w Lublinie z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 22/17, nie wniósł skargi kasacyjnej. Wniósł natomiast skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z 3 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 551/13, która została przez NSA odrzucona postanowieniem z 13 września 2017 r., sygn. akt II ONP 5/17, z tego powodu, że Sąd przyjął, iż w istocie wniesiona skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia dotyczy wyroku NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1306/14, i nie spełnia wymogów określonych w art. 285a § 3 p.p.s.a. W tych okolicznościach skarżący wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 22/17. W skardze tej zarzucił naruszenie: - art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez niezastosowanie tych przepisów, polegające na tym, że WSA w Lublinie, mimo iż zauważył naruszenie powołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, to "odmówił stwierdzenia nieważności, wydanych z rażącym naruszeniem prawa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym przedmiocie", - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że zgodnie z ostatnio powołanym przepisem żaden skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem NSA wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów, przy czym odniósł to do uchwały NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13. Ponadto podniósł, że "(w) związku z uprawomocnieniem się przedmiotowego wyroku zmiana ani uchylenie zaskarżonego wyroku (strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych) w drodze innych środków prawnych aniżeli niniejsza skarga nie jest możliwe, a niezgodność z prawem w tym przypadku wynika z naruszenia podstawowych konstytucyjnych zasad porządku prawnego (art. 7 Konstytucji RP) w rozumieniu art. 285a § 2 p.p.s.a.". Rozpoznając skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznawana skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia została wniesiona od prawomocnego wyroku, od którego nie wniesiono skargi kasacyjnej. W takim przypadku skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest dopuszczalna, jak wynika z art. 285a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), jeżeli jest to wyjątkowy przypadek oraz gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela. W razie wniesienia w takich okolicznościach skargi skarżący jest zobowiązany wykazać w niej, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający jej wniesienie (art. 285e § 1 pkt 5 in fine p.p.s.a.). Skarga wniesiona na podstawie art. 285a § 2 p.p.s.a., w której nie wskazano, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający jej wniesienie, podlega odrzuceniu bez wzywania do usunięcia tego braku skargi (art. 285f § 2 i art. 285h § 1 p.p.s.a.). Ponadto skarga podlega odrzuceniu, jeżeli nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podlega odrzuceniu po pierwsze, dlatego, że nie wykazano w niej, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający jej wniesienie, po drugie dlatego, że nie występuje wyjątek, o którym mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do pierwszej przyczyny odrzucenia rozpoznawanej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wskazać należy, że z porównania dwóch pierwszych paragrafów art. 285a p.p.s.a. wynika, że wyjątkowy przypadek, o którym mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a., to okoliczności, które uzasadniają wniesienie takiej skargi, mimo że strona nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych przed uprawomocnieniem się zaskarżonego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie chodziło więc o wykazanie szczególnych przyczyn, z powodu których skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Lublinie z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 22/17. Skarżący żadnych takich szczególnych przyczyn nie wykazał. Natomiast z okoliczności sprawy wynika, że przyczyną tego, że skarżący nie wniósł od tego wyroku skargi kasacyjnej był wybór innego sposobu postępowania. Zamiast wnieść skargę kasacyjną od wyroku z 11 maja 2017 r., skarżący wniósł bowiem skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku z 3 lutego 2014 r. Odnosząc się do drugiej przyczyny odrzucenia rozpoznawanej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wskazać należy, że z art. 285a § 2 p.p.s.a. wynika, iż występują dwie okoliczności, które muszą zachodzić łącznie, uzasadniające dopuszczalność takiej skargi, mimo że strona nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych. Jest to wyjątkowy przypadek oraz fakt, że niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela. W związku z tym art. 285h § 2 p.p.s.a., w części, w której dotyczy art. 285a § 2 p.p.s.a., należy rozumieć w ten sposób, że skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia odrzuca się, gdy okaże się, że nie zachodzi wyjątkowy przypadek oraz że niezgodność z prawem nie wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela. Pierwsza ze wskazanych przesłanek została już dowiedziona, gdyż skarżący wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. nie wykazał w skardze, że występuje wyjątkowy przypadek. Druga ze wskazanych przesłanek także nie zachodzi, gdyż skarżący naruszenie podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela wywodzi z art. 7 Konstytucji RP, ale pomija zupełnie, że zaskarżony skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wyrok WSA w Lublinie z 11 maja 2017 r. opiera się także na jednej z podstawowych zasad porządku prawnego, mianowicie związaniu prawomocnym wyrokiem sądu. Przypomnieć bowiem należy, że wyrok ten nie dotyczył bezpośrednio decyzji SKO w L. z [...] kwietnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, ale decyzji SKO w L. z [...] listopada 2016 r. w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wydanej po tym, jak skarga na pierwszą ze wskazanych decyzji SKO w L. została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny. Zdaniem NSA, w tych okolicznościach wyrok WSA w Lublinie z 11 maja 2017 r. nie tylko, że nie narusza podstawowe zasady porządku prawnego, konstytucyjne wolności oraz prawa człowieka i obywatela, ale w ogóle, w zasadniczej kwestii, dotyczącej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej po tym, jak sąd administracyjny prawomocnie oddalił od niej skargę, nie narusza prawa. Zauważyć należy, że WSA w Lublinie powołał się na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której przyjęto, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Uchwała ta jest wyrazem stanowiska, według którego co do zasady nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga do sądu administracyjnego została oddalona. Brak więc podstaw do przyjęcia, że wyrok WSA w Lublinie z 11 maja 2017 r. o oddaleniu skargi na decyzję organu administracji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga do sądu administracyjnego została prawomocnie oddalona, jest niezgodny z prawem z powodu naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 285h § 1 w zw. z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 285h § 2 w zw. z art. 285a § 2 p.p.s.a., odrzucił skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Ponadto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. NSA orzekł o zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu sądowego.