I GSK 914/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 532/19 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 532/19 oddalił skargę P. P. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Od przedmiotowego wyroku P. P. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 1551) przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegającej na: 1) bezzasadnym przyjęciu, że P. P. w dniu [...] maja 2016r. nie był posiadaczem (użytkownikiem) działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności, ponieważ nie wykonywał samodzielnie wszystkich zabiegów agrotechnicznych celem utrzymania tych działek w dobrej kulturze rolnej podczas gdy: a) całość zabiegów agrotechnicznych wykonanych przez P. M., D. U. i E. P. sp. z o.o. na działkach objętych wnioskiem o dopłaty to prace na niewielkiej części tego obszaru, polegające na wsiewaniu nasion traw motylkowych w kwietniu 2016 r. oraz próbie wykoszenia traw w lipcu 2016 r.; b) wykonywanie jakiejkolwiek działalności rolniczej przez P. M., D. U. i E. P. sp. z o.o. na terenie działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności, bez wyraźnej zgody czy polecenia uprawnionego dzierżawcy (posiadacza zależnego) tych działek - P. P., ma charakter bezprawnego naruszenia posiadania, stąd też zachowań takich nie można uznać za faktyczne dysponowanie, czy też decyzyjność o przedmiocie posiadania, które to atrybuty są przypisane wyłącznie uprawnionemu posiadaczowi zależnemu i zdarzenia te nie implikowały faktycznej utraty władztwa skarżącego nad posiadanymi działkami, ani tym bardziej utraty jego decyzyjności o kierunku upraw; c) P. P. sprzeciwiał się bezprawnemu naruszaniu przysługującego mu prawa posiadania samoistnego działek objętych wnioskiem o dopłaty poprzez objęcie tych działek ochroną, oraz wielokrotnych wezwań do zaprzestania naruszeń; d) ostateczne decyzje w przedmiocie zbioru plonów i rozliczeń w ramach umów zawartych z okolicznymi rolnikami o wykonanie zabiegów agrotechnicznych na działkach objętych wnioskiem o dopłaty, podejmowane były przez P. P., a nie P. M. i D. U., pomimo bezprawnej ingerencji tych osób w tym przedmiocie; 2) odmowie wiarygodności umowy dzierżawy nieruchomości rolnych z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz porozumienia z dnia [...] lipca 2015 r. zawartych między E. G. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i P. P. z tego powodu, że dokumenty te zostały zawarte w formie pisemnej, nie mają daty pewnej oraz nie zawierają adnotacji urzędowych oraz zostały przedstawione przez pełnomocnika E.G. sp. z o.o. w Sądzie Okręgowym w Lublinie I Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt: I C 629/15 z powództwa P. M., D. U. i E. P. sp. z o.o. przeciwko E. G. sp. z o.o. o wydanie nieruchomości dopiero w 2016 r. kiedy: a) stosownie do art. 660 K.c. w zw. z art. 694 K.c. dla umowy dzierżawy nieruchomości na czas dłuższy niż rok wymagana jest, ad eventum, forma pisemna bez potrzeby nadawania takiej umowie żadnej innej formy szczególnej, w tym daty pewnej, b) P. P. nie miał żadnego wpływu na wniesienie powództwa przez P. M., P. U. i E. P. Sp. z o.o. przeciwko Spółce E. G. Sp. z o.o. c) oznaczenie strony pozwanej w procesie cywilnym należy wyłącznie do powoda, a osoby trzecie nie mają na to żadnego wpływu ani kształtowania podmiotowego powództwa między innymi osobami, d) P. P. nie ma żadnego stosunku prawnego z pełnomocnikiem E. G. Sp. z o.o. i nie ma żadnego wpływu na podjętą przez niego taktykę procesową w sprawie I C 629/15, e) P. P. nie występuje w sprawie I C 629/15 ani po stronie pozwanej ani po stronie powodowej i nie ma możliwości żadnego wpływu na tok tego procesu, f) P. P. nie miał do daty zapoznania się z treścią decyzji organu pierwszej instancji żadnej wiedzy o czynnościach procesuwwli podejmowanych przez pełnomocnika E. G. sp. z o.o. w toku spraw I C 629/15, g) P. P., mimo że ma prawo, to nie ma żadnego interesu w przystąpieniu do sprawy I C 629/15, w jakimkolwiek charakterze, w tym do zgłaszania interwencji ubocznej po stronie pozwanej lub powodowej, h) przedmiotem umowy dzierżawy jest oddanie nieruchomości w posiadanie zależne, a zatem wystarczające jest, aby wydzierżawiający był posiadaczem samoistnym przedmiotu dzierżawy i nie musi być jej właścicielem, i) E. G. sp. z o.o. nie składała wniosku o przyznanie jakichkolwiek płatności za 2015 r. i tolerowała złożenie takiego wniosku przez P. P. - jako posiadacza zależnego - zgodnie z zawartą umową dzierżawy i porozumieniem. 2. art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w odmowie P. P. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sytuacji gdy bezprawne działania osób trzecich polegające na naruszaniu posiadania nie mogą korzystać z ochrony i być aprobowane przez organy administracji, jak też nie powinny wywoływać niekorzystnych skutków prawnych dla uprawnionego posiadacza; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Nie jest trafny i uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. oddalając skargę. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. aktu prawnego w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 tego aktu prawnego strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tych regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego oraz zasady praworządności autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tymczasem zarzut podniesiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia wyłącznie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym organ administracyjny jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy w powiązaniu z art. 80 k.p.a. (zasadą swobodnej oceny dowodów) i sprowadza się do kwestionowania zasadniczego ustalenia w tej sprawie, że P. P. nie był posiadaczem (użytkownikiem) działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa w dniu 31 maja 2016 r., które zostało dokonane po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak wąsko zakreślonych granic skargi kasacyjnej doszedł do wniosku, że w tej sprawie organ administracyjny wypełnił obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zatem nie naruszył postanowień art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie materiału dowodowego zaprezentowanego na stronach 9 – 33 zaskarżonej decyzji organ administracyjny miał wszelkie podstawy ażeby dojść do wniosku, że Pan P. P. nie był faktycznym posiadaczem (użytkownikiem) działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa w dniu 31 maja 2016 r., a nadto że nie użytkował ich rolniczo z uwzględnieniem specyfiki i profilu gospodarstwa. Autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował, na czym polegało naruszenie art. 6 k.p.a. (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa) ograniczając się w tym zakresie do twierdzenia, że do naruszenia tego przepisu doszło przez odmowę przyznania płatności. W związku z powyższym skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.