I OSK 685/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1012/19 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 12 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1012/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 12 marca 2019 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia 8 listopada 2018 r. zostało przyznane E. D. świadczenie wychowawcze na rzecz córki N. P. w kwocie 500 zł miesięcznie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Następnie wobec, złożenia przez skarżącą nowych dowodów, tj. zaświadczenia o wysokości osiągniętego przez nią dochodu netto w grudniu 2018 r. z tytułu pobieranego zasiłku dla bezrobotnych, decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Płocka orzekł o zmianie decyzji z dnia 8 listopada 2018 r. i odmówił świadczenia wychowawczego począwszy od 1 stycznia 2019 r. Wynikało to z przekroczenia kryterium dochodowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z dnia 12 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie kwestią sporną było zaliczenie do dochodu rodziny za 2017 r. dodatku aktywizacyjnego z Miejskiego Urzędu Pracy, osiągniętego przez skarżącą w kwocie 840 zł (miesięcznie 70,03 zł) oraz stypendium o charakterze socjalnym wypłacanego córce skarżącej – wobec przyjęcia, że nie stanowią one dochodu utraconego. Organ uznał, że przy uwzględnianiu dochodu bierze się pod uwagę każdy dochód bez względu na tytuł uzyskanego przychodu, jeżeli jest on uznawany przez ustawę z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych jako przychód podlegający opodatkowaniu. Oba te świadczenia (dochód ze stypendium i dodatek aktywizacyjny) podlegają uwzględnieniu przy obliczaniu dochodu stanowiącego podstawowe kryterium do uzyskania świadczenia wychowawczego. Utrata dodatku aktywizacyjnego i stypendium, na co powołuje się skarżąca, nie mieści się w pojęciu utraconego dochodu, w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134). Wymienione tam sytuacje stanowią katalog zamknięty, który nie może być ani rozszerzony ani zawężony. Nie obejmuje on utraty dochodu w związku z utratą dodatku aktywizacyjnego czy stypendium. W związku z tym dochód osiągnięty ze stypendium w 2017 r. oraz dochód z dodatku aktywizacyjnego należało wliczyć do dochodu rodziny. W niniejszej sprawie, po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia 8 listopada 2018 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny skarżącej. Od 14 września 2018 r. do 21 sierpnia 2019 r. został jej przyznany zasiłek dla bezrobotnych (płatny od listopada 2018 r.). Zasiłek dla bezrobotnych wymieniony jest w art. 2 pkt 20 lit b ustawy jako stanowiący podstawę uzyskania dochodu. W ocenie organu doszło do powiększenia dochodu na skutek uzyskania zasiłku dla bezrobotnych po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jakie było ustalone prawo do świadczenia wychowawczego. Dlatego należało ponownie ustalić dochód rodziny. Organ wyliczył dochód miesięczny w 2017 r. na kwotę 1.042,54 zł (840,40 zł dodatek aktywizacyjny, 10.800 zł alimenty, 870 zł stypendium). Powiększono go o kwotę 583,79 zł (zasiłek dla bezrobotnych za grudzień 2018 r.). Łączny dochód stanowiący podstawę do ustalenia prawa do świadczenia wyniósł zatem na rodzinę 813,17 zł [( (1.042,54 zł + 583,79) : 2]. Suma ta przekracza zatem kryterium dochodowe wynoszące 800 zł. Oznacza to, zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy, że świadczenie nie przysługuje od 1 stycznia 2019 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca, wskazując że organ nie uwzględnił faktu, że w 2019 r. nie uzyskuje już dodatku aktywizacyjnego w kwocie 70,04 zł. Także jej córka nie otrzymuje już stypendium w wysokości 72,50 zł. Oba te dochody zostały utracone. Pierwszy w połowie kwietnia 2018 r. a drugi (stypendium) w styczniu 2018 r. Zatem skarżąca od stycznia 2019 r. dysponuje tylko alimentami na córkę w kwocie 900 zł miesięcznie oraz zasiłkiem dla bezrobotnych w kwocie 583,79 zł miesięcznie co razem stanowi kwotę 1.483,79 zł na rodzinę, a w przeliczeniu na 1 osobę w rodzinie to kwota 741,89 zł - a zatem nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego 500+. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że katalog przesłanek (przyczyn) utraty dochodu jest katalogiem zamkniętym. Oznacza to, że nie można pod niego podciągać innych, niż wymienione w nim zdarzeń. Nie obejmuje on utraty dochodu w związku z utratą dodatku aktywizacyjnego czy stypendium o charakterze socjalnym stanowiący podstawę do ustalenia czy skarżącej przysługuje świadczenie 500+. Dlatego organ w sposób prawidłowy nie uwzględnił faktu utraty tych dochodów przy ustalaniu dochodu rodziny. Wskazano także, że z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że nie uwzględnia się utraty dochodu gdy nastąpił on w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia lub po tym roku. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Utrata dochodu z dodatku aktywizacyjnego i stypendium nie może być uwzględnione gdyż kwoty te nie stanowiły w rozumieniu przepisów ustawy dochodu utraconego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia, co wynikało z błędnej wykładni przepisów art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 i art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym do 31 czerwca 2019 r.) polegającej na pominięciu rezultatów wykładni celowościowej i systemowej oraz oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na wykładni językowej; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) obrazę art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 i art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym do 31 czerwca 2019 r.) poprzez błędną interpretację tych przepisów, tj. z pominięciem rezultatów wykładni celowościowej i systemowej, skutkiem czego było naruszenie słusznego interesu skarżącej i wliczenie do dochodu jej rodziny dodatku aktywizacyjnego i stypendium socjalnego, pomimo iż świadczenia te stanowiły w dacie wydania decyzji tzw. "dochód utracony" w rozumieniu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 ww. ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym wadliwych decyzji organów administracji odmawiających przyznania skarżącej należnego świadczenia wychowawczego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 czerwca 2019 r. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie kwestionowanych decyzji organów administracji; 2) w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie zostały spełnione przesłanki do orzeczenia reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 5) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w ramach prawa pomocy). Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 4 lipca 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 6 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku poinformowało, że wyraża zgodę na rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej. Również skarżąca kasacyjnie, pismem z dnia 12 lipca 2022 r., poinformowała, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Z tych względów zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 12 lipca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W związku z powyższym badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym do 31 czerwca 2019 r.). Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia jest bowiem ocena, czy z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej rodziny skarżącej organy prawidłowo orzekły o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego, przy czym kluczowe jest czy do dochodu rodziny należało zaliczyć dodatek aktywizacyjny otrzymywany przez E. D. i stypendium szkolne uzyskiwane przez N. P. czy też świadczenia te, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowiły tzw. "dochód utracony". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie katalog przesłanek (przyczyn) utraty dochodu jest katalogiem zamkniętym i nie obejmuje on utraty dochodu w związku z utratą dodatku aktywizacyjnego czy stypendium o charakterze socjalnym. Dlatego, zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy nie uwzględnił faktu utraty tych dochodów przy ustalaniu dochodu rodziny. Skarżąca kasacyjnie stoi natomiast na stanowisku, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy uprawnione było skorzystanie z wykładni celowościowej i systemowej, co oznacza, że pominięcie rezultatu tych wykładni przez organy administracyjne i Sąd I instancji kontrolujący ich działania - skutkiem czego było wliczenie do dochodu rodziny dodatku aktywizacyjnego i stypendium socjalnego, pomimo faktycznej utraty tych dochodów w dacie wydania decyzji - stanowiło o naruszeniu prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i kwestionowanych decyzji organów administracji. Odnosząc się do powyższego zarzutu podnieść należy, że decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 czerwca 2019 r., miała charakter związany i była uzależniona od spełnienia kryterium dochodowego. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowił, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Podstawą ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego stanowił natomiast dochód rodziny osiągnięty i uzyskany przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane było prawo do świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy). Odstępstwo od tej zasady przewidywał m.in. art. 7 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Ustawodawca zdefiniował w art. 2 pkt 19 ustawy jak należy rozumieć utratę dochodu, stanowiąc że ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r., poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650 i 858) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668). Z konstrukcji cytowanego przepisu wynika, że wskazane przypadki utraty dochodu stanowią, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, katalog zamknięty, ponieważ ustawodawca nie użył w tym przepisie jakichkolwiek sformułowań wskazujących na przykładowe wyliczenie, np. zwrotu "w szczególności" ani nie posłużył się formą otwartą poprzez odesłanie do innych przepisów lub innych rozwiązań w ramach wymienionych ustaw. Posłużenie się przez ustawodawcę definicją legalną pojęcia "utraty dochodu" wyklucza w tym zakresie uznaniowość po stronie organu. Właściwie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że skoro przepis art. 2 pkt 19 ustawy, wśród enumeratywnie wymienionych przypadków "utraty dochodu" nie przewidywał sytuacji utraty dodatku aktywizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy czy też zakończenia pobierania stypendium szkolnego, uregulowanego w rozdziale 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty to brak było podstaw do uwzględnienia tych świadczeń, przy obliczaniu dochodu rodziny, jako dochodu utraconego. Zaprzestania pobierania dodatku aktywizacyjnego nie można utożsamiać, jak wywodzi skarżąca kasacyjnie, z pojęciem utraty zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, zaś samo związanie tego świadczenia z pobieraniem przez osobę bezrobotną zasiłku, a z drugiej strony z podjęciem przez nią zatrudnienia nie stanowi do tego podstawy. Podobnie stypendium szkolne o charakterze socjalnym nie mieści się w kategorii stypendium dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 2 pkt 19 lit. b ustawy bowiem ucznia otrzymującego to stypendium nie można zakwalifikować jako osoby bezrobotnej z punktu widzenia przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pomimo więc, że przychody rodziny skarżącej z tytułu dodatku aktywizacyjnego i stypendium szkolnego stanowiły dochód w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do których odwoływał się w swojej definicji art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, to jednak ich utrata nie miała znaczenia dla ustalenia dochodu, gdyż zdarzenia te nie zostały wyszczególnione w art. 2 pkt 19 ustawy, zawierającym enumeratywny katalog okoliczności stanowiących o utracie dochodu, a po drugie instytucja dochodu i dochodu utraconego stanowią odrębne kategorie prawne. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 i art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci okazał się niezasadny. Podkreślić przy tym trzeba, że dla potrzeb ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do dochodu utraconego tych źródeł dochodu, których nie wymienia ten przepis. Nie można wobec powyższego skutecznie zarzucić Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W sytuacji bowiem, gdy treść przepisu prawa według jego brzmienia literalnego nie nasuwa wątpliwości nie ma potrzeby posiłkować się wykładnią systemową czy funkcjonalną w procesie stosowania prawa. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się pierwszeństwo wykładni językowej na pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową. Tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego brzmienia przepisu, w szczególności, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego teksu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania lub gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1047/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zachodzi, a zastosowanie wskazywanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadziłoby do nieuzasadnionego rozszerzenia ustawowego katalogu przyczyn "utraty dochodu". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska prezentowanego w cytowanych przez autora skargi kasacyjnej wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że możliwa jest celowościowa wykładnia przepisów dotyczących dochodu utraconego, polegająca na uznaniu, że do jednej z kategorii dochodów w nim wymienionych można zaliczyć również i takie dochody, które nie są w sposób oczywisty sprzeczne z opisem konkretnych typów dochodów. Przywołany przez skarżącą kasacyjnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 817/17 zapadł natomiast w innym stanie faktycznym i dotyczył wykładni art. 2 pkt 19 lit. c, nie zaś art. 2 pkt 19 lit. b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W świetle powyższego za nieuprawniony uznać należało również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, skoro bowiem wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd ten prawidłowo uznał, że orzekające w sprawie organy przy wydawaniu decyzji nie naruszyły prawa to skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonana pomoc prawną należne od Skarby Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjnym w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.