IV SA/Gl 272/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy policji oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia[...]– Rozkazem personalnym nr [...]- wydaną przez Komendanta Miejskiego Policji w D., zwolniono ze służby w Policji P. W. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołano art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). W uzasadnieniu opisanej decyzji organ podał, iż zgodnie z orzeczeniem nr [...] Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia [...] P.W. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Nadto organ podał, że P. W. z powodu choroby nie pełnił służby od dnia 17 października 2007 r., a roczny okres zaprzestania jej pełnienia z tego powodu upływa 17 października 2008 r. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, w takim przypadku policjanta zwalnia się ze służby, pod warunkiem upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania jej pełnienia, chyba, że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby w tej formacji. Jednocześnie w treści rozstrzygnięcia została zawarta informacja, że na mocy art. 130 § 4 k.p.a., decyzja jest wykonalna przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W odwołaniu wniesionym przez P. W. zakwestionował on przede wszystkim fakt wykonalności zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż zgodnie z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje jej wykonanie. W jego ocenie, biorąc pod uwagę okoliczność, że rozstrzygnięciu nie nadano klauzuli natychmiastowej wykonalności, orzeczenie nie mogło stać się wykonalne przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Nadto w ocenie strony sposób postępowania organów Policji w sprawie był wysoce niestosowny. Rozpoznający odwołanie Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] nr[...] , wydaną na podstawie art. 6a ust. 1 oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 6, 7, 8, 10 oraz art. 61 § 4 k.p.a., poprzez nie poinformowanie funkcjonariusza o wszczęciu postępowania administracyjnego, co z kolei stało się przyczyną uniemożliwienia udziału policjanta w tym postępowaniu. Nadto organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego już po dacie skutku jaki miało wywrzeć. Następnie w dniu [...] (pismem z dnia [...])organ pierwszej instancji zawiadomił P.W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji i pouczono o przysługujących mu uprawnieniach w toku tego postępowania. Korzystając z tych uprawnień funkcjonariusz złożył pismo z dnia [...], którego treść nie pozostawała jednak w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, a dotyczyła nie załatwionych, zdaniem funkcjonariusza, innych spraw związanych z pozbawieniem go legitymacji służbowej, ubezpieczeniem grupowym, rozliczeniem karty obiegowej, przepracowanymi nadgodzinami itp. Wobec tego decyzją – rozkazem personalnym - z dnia [...] nr [...] Komendant Miejski Policji w D. orzekł o zwolnieniu P. W. ze służby w Policji z dniem [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia, podobnie jak w uchylonej decyzji z dnia 7 października 2008 r., przywołano art. 41 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 18ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że mocą prawomocnego orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia [...] nr [...] P. W. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Nadto podniesiono, iż funkcjonariusz ten w dniu [...] zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby i od tego czasu nieprzerwanie przebywa na zwolnieniu lekarskim. Dodatkowo wskazano, że okres zaprzestania pełnienia służby przekroczył 12 miesięcy, przez co została również wyczerpana przesłanka z art. 43 ust. 1ustawy o Policji, co z kolei obligowało organ do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w tej formacji. Jednocześnie na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na interes społeczny wyrażający się w tym, że P. W. zaprzestał pełnienie służby od dnia 18 października 2007 r. wobec czego nie jest uzasadnione dalsze pozostawienie go w służbie. W odwołaniu od decyzji P. W., nie kwestionując zasadności rozstrzygnięcia, wniósł o zawieszenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia piewszoinstancyjnego. Uzasadniając wniosek podniósł, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 108 k.p.a., zaś w uzasadnieniu nie wskazano jakiejkolwiek rzeczywistej okoliczności uzasadniającej przyjęcie występowania w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania rozstrzygnięciu tego rygoru. W ocenie odwołującego się organ błędnie utożsamił pojęcie ważnego interesu służby z pojęciem interesu społecznego. Kończąc wskazał, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia [...] nr [...] stało się prawomocne z dniem jego zatwierdzenia przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w K. tj. z dniem [...] Rozpoznając odwołanie Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę w sposób prawidłowy zawiadomił P. W. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji, a ten skorzystał z przysługującego mu uprawnień. Jednak pismem z dnia [...] odniósł się do pozostających poza przedmiotem postępowania kwestii dotyczących legitymacji służbowej, ubezpieczenia, rozliczenia karty obiegowej, przepracowanych nadgodzin itp. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy, przywołując treść prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia [...] nr[...], podniósł, że P. W. został uznany na jego podstawie za całkowicie niezdolnego do służby w Policji, a odwołujący się przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby nieprzerwanie od 18 października 2007 r. Następnie wskazując na przepisy art. 41 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o Policji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z kolei odnosząc się do zasadności nadania zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności Komendant Wojewódzki Policji w K. wyjaśnił, że stosownie do art. 108 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie może być nadany taki rygor, gdy jest to niezbędne ze względu na wystąpienie okoliczności tam wymienionych. W tym aspekcie organ odwoławczy, przywołując brzmienie art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o Policji uznał, że w sprawie występuje interes społeczny umożliwiający nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, albowiem P. W. zaprzestał z powodu choroby pełnienia służby od dnia 18 października 2007 r., a kompetentna komisja orzekła o jego całkowitej niezdolności do pełnienia służby, wobec czego dalsze jego pozostawanie w służbie nie jest zasadne. Podniesiono nadto, że ze względu na upływ 12-miesięcznego okresu nie pełnienia służby z powodu choroby P. W. nie korzysta już z ochrony trwałości stosunku służbowego przewidzianej w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. W. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie zebrania i wnikliwego, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego przysługujących mu dni wolnych za lata 2006-2007, art. 123 § 2 k.p.a. przez nie wydanie postanowienia co do sposobu rozpatrzenia jego wniosków zawartych w piśmie z dnia [...], art. 35 § 1 k.p.a. przez pozostawanie organu w bezczynności w prowadzonym postępowaniu i braku informacji o biegu sprawy, co doprowadziło do nieopłacenia składki ubezpieczenia grupowego za miesiąc listopad i grudzień 2008 r., art. 108 k.p.a. przez utrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji braku okoliczności uzasadniających nadanie tego rygoru. Skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu również naruszenie art. 77 Konstytucji RP poprzez niezasadną wypłatę w miesiącu październiku 2008 r. odprawy i innych świadczeń pieniężnych, co skutkowało naliczeniem 19 %-go podatku co powoduje, w jego ocenie, przekroczenie progu podatkowego w rozliczeniu za 2008 r. Uzasadniając skargę P. W. opisał przebieg dotychczasowego postępowania i na tej podstawie sformułował wyżej przytoczone zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył w całości swoje wywody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto Wojewódzki Komendant Policji w K. odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów (innych niż dotyczące utrzymania w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu pierwszej instancji) wyjaśnił, iż zarzut wypłacenia świadczeń finansowych związanych ze zwolnieniem ze służby jak i pozostałe zarzuty nie pozostają w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie zwolnienie P.W. ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej orzekając w granicach sprawy, nie będąc związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. Zasady zwalniania funkcjonariuszy ze służby w Policji reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia jego trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że na podstawie prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia [...] nr [...] P. W. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Wobec tego orzekające w sprawie organy słusznie zastosowały do ustalonego stanu faktycznego przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, albowiem stwierdzenie przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby stanowi przesłankę obligatoryjnego rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Cytowany przepis nie pozostawia orzekającym w sprawie organom żadnej innej możliwości, a sama decyzja wydawana jest w warunkach związania administracyjnego. W niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji o zwolnieniu P. W. ze służby w Policji stanowiło wyżej przywołane prawomocne orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w K., w którym jednak użyto (dla potrzeb określenia zdolności skarżącego do służby) innego zwrotu od użytego w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W orzeczeniu tym jest mowa o całkowitej niezdolności skarżącego do służby w Policji, podczas gdy przepis art. 41 ust. 1 tej ustawy stanowi, że przesłanką wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji jest orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o trwałej niezdolności funkcjonariusza do służby. W związku z tym, koniecznym stało się rozstrzygnięcie kwestia, czy funkcjonariusz, który został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji, może być uważany za trwale niezdolnego do służby w Policji w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę, że ustawa o Policji nie zawiera definicji trwałej niezdolności do służby. Jedynie art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 tej ustawy określają pewne wymogi dotyczące stanu fizycznego i psychicznego funkcjonariuszy Policji. Stanowią one, że służbę w Policji może pełnić funkcjonariusz posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych oraz że ustalanie zdolności do służby należy do komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Stosownie natomiast do brzmienia art. 26 ust. 2 tej ustawy minister ten został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służb, a także trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Wykonując delegację ustawową, o której mowa w cytowanym art. 26 ust. 2, Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych zwane "komisjami lekarskimi", oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby w stosunku do policjantów. Zgodnie zaś z § 13 ust. 1, orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać następujące określenia: "zdolny do służby" (pkt 1), "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" (pkt 2), "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" (pkt 3), "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" (pkt 4). Ponadto w § 13 ust. 1 pkt 5 jest mowa o tym, iż orzeczenie komisji powinno zawierać określenie "całkowicie niezdolny do służby" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Z przepisów przywołanego rozporządzenia wynika, że treść orzeczenia komisji lekarskiej zdeterminowana jest wynikami ocena stopnia i trwałości niezdolności do służby, przy czym istotne znaczenie ma stopień naruszenia sprawności organizmu badanego i możliwość przywrócenia w drodze leczenia sprawności niezbędnej do dalszego pełnienia służby. Jeżeli stwierdzone w wyniku przeprowadzonych badań schorzenia jedynie zmniejszają sprawność fizyczną i psychiczną policjanta, ale rokują poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie zdolności do pełnienia służby na dotychczasowym albo innym stanowisku służbowym, to komisja podejmuje orzeczenia przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia, to jest o trwałej lub czasowej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku. Jednak w przypadku braku pozytywnych prognoz co do stanu zdrowia badanego, gdyż stwierdzone schorzenia nie pozwalają w ogóle na pełnienie służby, policjanta uznaje się na podstawie § 13 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, za całkowicie niezdolnego do służby. Wobec tego należało uznać, że wyżej zaprezentowane pojęcie "całkowita niezdolność do służby", o którym mowa w § 13 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r., jest znaczeniowo tożsame z pojęciem "trwałej niezdolności do służby", o jakim mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem konsekwentnie należało przyjąć, że orzeczenie przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w K. o całkowitej niezdolności skarżącego do służby w Policji dowodzi braku jego niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz trwale wyklucza możliwość pełnienia takiej służby przez P. W. Stanowiło mogło przeto podstawę do rozwiązania z nim stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Podobne stanowisko zostało sformułowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1338/05 oraz z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 726/07 publik. LEX nr 471495. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego braku podstaw do nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem art. 108 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, przy czym rygor ten może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ nadaje rygor postanowieniem, na które służy stronie zażalenie. Organ pierwszej instancji wskazał, że przesłanką nadania rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności była ochrona interesu społecznego. W jego ocenie ochrona ta polegała na konieczności usunięcia ze służby funkcjonariusza, który utracił - wymagane przepisami ustawy o Policji - predyspozycje do pełnienia służby w tej formacji. Intencją organu było uniemożliwienie dalszego pozostawania takiego funkcjonariusza w służbie, bowiem stanowiłoby to nienależyte zabezpieczenie interesu społecznego, polegające na dopuszczeniu do pełnienia służby funkcjonariusza niezdolnego do wykonywania zadań ustawowych nałożonych na Policję. Pozostałe sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia szeregu innych przepisów postępowania administracyjnego i Konstytucji RP, a to: - art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i wnikliwego, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego przysługujących skarżącemu dni wolnych za lata 2006-2007; - art. 123 § 2 k.p.a. przez nie wydanie postanowienia co do sposobu rozpatrzenia jego wniosków zawartych w piśmie z dnia [...] dotyczących spraw związanych z: pozbawieniem go legitymacji służbowej, ubezpieczeniem grupowym, rozliczeniem karty obiegowej, przepracowanymi nadgodzinami itp.; - art. 35 § 1 k.p.a. przez pozostawanie organu w bezczynności w prowadzonym postępowaniu i braku informacji o biegu sprawy, co doprowadziło do nieopłacenia składki ubezpieczenia grupowego za miesiąc listopad i grudzień 2008r.; - art. 77 Konstytucji RP poprzez niezasadną wypłatę w miesiącu październiku 2008 r. odprawy i innych świadczeń pieniężnych, co skutkowało naliczeniem 19 %-go podatku co powoduje, w jego ocenie, przekroczenie progu podatkowego w rozliczeniu za 2008 r. - jako pozostające poza granicami sprawy administracyjnej dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez orzekający w sprawie Sąd. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.