I SA/Rz 643/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.L. (dalej: skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia{...} września 2020 r. nr{...}, utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia {...} sierpnia 2020 r. nr{...}, którą odmówiono skarżącej zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 roku. Z akt sprawy i uzasadnienie skarżonej decyzji wynika następujący stan faktyczny. Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach). Pismami z 9 i 10 czerwca 2020 r. organ poinformował skarżącą o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek odpowiednio za marzec i kwiecień 2020 r. Z kolei decyzją z dnia {...} sierpnia 2020 r. organ odmówił skarżącej prawa do wnioskowanego zwolnienia za maj 2020 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że do dnia 30 czerwca 2020 r. skarżąca nie przekazała poprawnych dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że stosowne dokumenty zostały złożone. Decyzją z dnia {...} września 2020 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia {...} sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Natomiast warunkiem zwolnienia z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych jest brak wystąpienia zmian w podstawie wymiaru składek w stosunku do miesiąca poprzedniego. Ze względu zaś na pomniejszoną podstawę wymiaru składek w deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r., skarżąca nie mogła być zwolniona z obowiązku złożenia w ustawowym terminie deklaracji za maj 2020 r. Organ podał, że poprawną deklarację skarżąca złożyła dnia 11 sierpnia 2020 r., a zatem po terminie. Pismem z dnia 24 września 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję organu z dnia {...} września 2020 r. Skarżąca podała, że deklarację rozliczeniową za maj 2020 r. dostarczyła do skrzynki na dokumenty wystawionej przed drzwiami budynku organu, w związku z czym nie mogła otrzymać potwierdzenia złożenia deklaracji. Skarżąca wyjaśniła, że po otrzymaniu decyzji z dnia {...} sierpnia 2020 r., deklarację za maj 2020 r. złożyła ponownie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje. W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanek do udzielenia dochodzonego zwolnienia, w tym przede wszystkim złożenia przez wnioskodawczynię deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. w odpowiednim terminie. W myśl art. 31zo ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: ustawa systemowa), opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Z kolei art. 31zq ust. 1-4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wprowadza obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Do postępowania zakończonego wydaną w powyższym stanie prawnym zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy systemowej oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.), miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne. Stanowią one między innymi, że organy administracji publicznej obowiązane są: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku skarżącej z dnia 7 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. Nie można tracić z pola widzenia, że chodzi o rozwiązania nowe, podyktowane nadzwyczajną sytuacją, co tym bardziej winno skłaniać organ do pieczołowitego wywiązywania się z obowiązków wynikających z w/w zasad postępowania. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20). W rozpoznawanej sprawie organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakujących deklaracji rozliczeniowych i wydał decyzję odmowną. Zwrócić również należy uwagę, że skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 K.p.a. Wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z przywołanego przepisu art. 9 K.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał jej do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał tym samym, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej, co do złożenia deklaracji. W aktach administracyjnych brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie wniosku. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Jest to tym bardziej istotne, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 K.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na skutek takiego działania organu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., na podstawie którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19 oraz z 11 lutego 2021 r., I SA/Sz 864/20). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Z akt nie wynika, aby przed wydaniem decyzji, ZUS umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co w tym przypadku skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenia art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zawraca ponadto uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed Organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Sąd dostrzega, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie obowiązywały, jednak wskazują one na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia tej regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Potwierdza to tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych. Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez skarżącą okoliczności złożenia przez nią w terminie przedmiotowej deklaracji rozliczeniowej poprzez wrzucenie jej do skrzynki na dokumenty wystawionej przed drzwiami budynku organu, Sąd zauważa, że organ nie odniósł się w odpowiedzi na skargę do stanowiska skarżącej w tym zakresie. Jak jednak wynika z komunikatu "Jak przekazać wniosek o wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej 2.0" z dnia 24 kwietnia 2020 r., opublikowanego na stronie www.zus.pl, praktyką organu było wskazanie na możliwość złożenia dokumentów "osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem »Tarcza antykryzysowa« (bez kontaktu z pracownikiem ZUS)". Wskazane rozwiązanie jest przejawem podejścia ustawodawcy wobec przedsiębiorców, którzy borykają się z określonymi problemami będącymi następstwami pandemii COVID-19, w związku z czym starają się o wsparcie ich działalności przez Państwo. Zważywszy na to, że pomoc jest uwarunkowana przede wszystkim sytuacją obiektywną, priorytetowo należy traktować okoliczności odnoszące się do sytuacji obiektywnej w jakiej znalazły się ci przedsiębiorcy a nie przesłanki formalne. Intencją ustawodawcy udzielenie w/w podmiotom wsparcia poprzez umożliwienie im, w miarę możliwości, wypełnienie wymagań związanych z dochowaniem terminu. Nie można też tracić z pola widzenia, że chodzi o rozwiązania nowe, wchodzące stosunkowo szybko do obrotu prawnego a możliwości komunikacyjne organów Państwa z beneficjentami pomocy były ograniczone okresowo w mniejszym lub większym stopniu. Zdaniem Sądu, organ decydując się na przyjmowanie dokumentów za pośrednictwem skrzynki oddawczej, bez potwierdzania przyjęcia korespondencji, był zobowiązany do wprowadzenia procedury, na podstawie której istniałaby możliwość jednoznacznego ustalenia, czy dane pismo w określonym dniu zostało złożone. Nie wprowadzając takiej procedury, całe ryzyko, że wniosek zaginie, organ przerzucił na podmiot składający wniosek, co należy uznać niezgodne z zasadami praworządności i zaufania do organów administracji. W tej sytuacji zasadnym jest rozstrzygnięcie wątpliwości co do terminowości złożenia deklaracji rozliczeniowej na korzyść skarżącej. Uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącej, nawet jeżeli nie może ona wykazać, że złożyła deklarację w wymaganym terminie. Przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów K.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków zwolnienia. Stąd też, w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ uzna deklarację rozliczeniową skarżącej za maj 2020 r. jako złożoną terminowo i w oparciu o nią, wniosek skarżącej i dane znane organowi z urzędu, odniesie do pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego zwolnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.