II SA/Ke 711/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi W. Ś. na zarządzenie Burmistrza [...] i Gminy w K. W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 8 marca 2021 r. Burmistrz [...] i Gminy w K. W., na podstawie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 703), zwanej dalej "u.z.w.g." oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", wydał [...] w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] i G. K. Wielka z dnia 17 września 2019 r. w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K. W., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki. W treści § 1 zarządzenia wskazano, że odwołuje się ze składu Zarządu Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K. W. P. W. . Zgodnie z § 2 tego aktu, w zarządzeniu nr [...] z dnia 17 września 2019 r. w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K. W., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki, w § 2 pkt 1 skreśla się lit. e. Stosownie zaś do § 3, zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano w szczególności, że w dniu 3 lutego 2021 r. do organu wpłynął wniosek Przewodniczącego Zarządu Spółki Przymusowej Wspólnoty Gruntowej w K. W. (zwanej dalej "Spółką") o odwołanie ze składu Zarządu Spółki jej członka P. W. z jednoczesnym powołaniem w jego miejsce T. K.. Zarząd w obecnym składzie przy udziale P. W. nie jest bowiem w stanie wykonywać powierzonych mu obowiązków, gdyż P. W. bez podania przyczyny odmawia podpisu pod zweryfikowanymi wnioskami do Starostwa Powiatowego w K. W. w sprawie aktualizacji członków Wspólnoty Gruntowej, co uniemożliwia dalsze ich procedowanie. Na wezwanie Burmistrza w celu przedstawienia dodatkowych wyjaśnień, przedłożona została korespondencja Zarządu ze Starostwem, w której Starosta wzywa Zarząd Spółki do uzupełnienia wniosku o podpis jednego członka Zarządu Spółki, zgodnie z obowiązującym statutem. Organ podkreślił, że z urzędu znany jest mu fakt, o braku możliwości zmiany pierwotnego brzmienia statutu nadanego zmienianym zarządzeniem. Nadto, w rozmowach inni przedstawiciele Zarządu wskazali na brak możliwości współpracy z P. W.. Organ nadzoru wyjaśnił w uzasadnieniu, że podstawowym zadaniem zarządu utworzonej spółki przymusowej, było i jest zebranie wniosków osób, które potencjalnie są następcami prawnymi osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz złożenie po weryfikacji ich wniosków w starostwie powiatowym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 u.z.w.g., jedynie Zarząd Spółki (w tym przypadku przymusowej) jest uprawniony do zgłaszania zmian w wykazie osób uprawnionych do prowadzonej przez starostę ewidencji. Starosta pismami z dnia 6 lutego 2019 r. oraz 30 kwietnia 2019 r. wzywał Zarząd do uzupełnienia podpisu przez jednego członka zarządu (P. W.), wskazując, że wobec braku ścisłych zapisów w statucie, podpisy powinni złożyć wszyscy członkowie zarządu. Wobec tego została podjęta nieskuteczna próba zmiany statutu, która miała na celu umożliwić procedowanie z wnioskami przy wymaganej większości głosów członków zarządu. Z kolei pismem z dnia 1 września 2020 r. S. K. zakwestionował zmianę statutu bez stosownej uchwały ogólnego zebrania członków spółki, tj. w trybie zarządzenia Burmistrza. Jak się okazuje P. W. nadal odmawia podpisywania przygotowanych wniosków i nie wykazuje woli współpracy zarówno z członkami zarządu spółki jak i organem nadzoru, czego wyrazem są podejmowane przez niego takie działania jak zaskarżanie aktów organu (zamiast wnioskować o ich zmianę) czy też powiadamianie w sposób nieuzasadniony organów ścigania. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że zarząd spółki nie jest w stanie realizować celów statutowych spółki, gdyż nie ma możliwości skutecznie doprowadzić do aktualizacji osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. W tej sytuacji organ rozważał kwestię zmiany całego składu zarządu lub też usunięcia z niego P. W. wobec jego działań, które utrudniają prawidłową realizację zadań przez Zarząd w całości. Ostatecznie organ uznał, że niezasadne jest dokonanie zmiany całego składu zarządu, gdyż pozostali członkowie z uwagi na nabytą wiedzę i doświadczenie szybciej i skuteczniej niż nowo powołani, będą mogli doprowadzić do przedmiotowej aktualizacji, a ostatecznie doprowadzić do zafunkcjonowania Wspólnoty gruntowej w trybie zwykłym. Organ dodał, że na dopuszczalność dokonania pojedynczej zmiany składu osobowego zarządu spółki wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu z dnia 3 grudnia 2008 r. II OSK [...]. Stąd organ zarządził zmiany w składzie zarządu odwołując z jego składu P. W.. Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł W. Ś., zarzucając mu istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 u.z.w.g., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że wobec uprzedniego utworzenia przez organ nadzoru nad działalnością spółki, przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K. W., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki, burmistrzowi przysługuje możliwość arbitralnego odwołania ze składu zarządu pojedynczych członków zarządu z pominięciem przesłanek określonych w art. 25 ust. 2 u.z.w.g., podczas gdy zgodnie z dyspozycją przepisu zmiany w składzie zarządu dokonywane w trybie nadzoru są możliwe jedynie w sytuacjach określonych w art. 25 ust. 2 u.z.w.g. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że powołanie spółki przymusowej w trybie art. 25 ust. 1 u.z.w.g. jest aktem jednorazowym i wyczerpuje kompetencje nadzorcze wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w tym zakresie. Skarżący podkreślił, art. 25 ust. 2 u.z.w.g. daje organowi nadzoru nad działalnością spółki możliwość zmiany osób wyznaczonych do organów. Zdaniem skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy należy skupić się na drugiej z przesłanek określonych w art. 25 ust. 2 u.z.w.g., tj. działalność organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona. W tym kontekście Wojewoda stwierdził, że zgodnie z § 4 Statutu Spółki, przedmiotem działalności spółki jest sprawowanie zarządu nad wspólnotą i jej racjonalne zagospodarowanie. W ocenie Wojewody, to postanowienie Statutu wyznacza również cel spółki. Tymczasem Burmistrz nie wykazał ani nie udokumentował w zarządzeniu, że organy spółki tak określonego celu nie realizowały, nie ma również podstaw do stwierdzenia, że grunty wspólnoty są nienależycie zagospodarowane, co uzasadniałoby zastosowanie najbardziej daleko idącego środka nadzoru wobec spółek do zagospodarowania wspólnot gruntowych. Wojewoda zarzucił, że niedokonywanie aktualizacji stanu osobowego wspólnoty gruntowej nie jest samoistną przesłanką zmiany składu osobowego zarządu spółki na podstawie art. 25 ust. 2 u.z.w.g. Zaniedbanie aktualizacji składu osobowego wspólnoty może natomiast do takiej ingerencji nadzorczej doprowadzić pośrednio, jeśli w następstwie tego zarząd nie realizując swych zadań na skutek tej przeszkody prawnej - przestanie realizować cele wspólnoty dla których została utworzona. Odnosząc się do uzasadnienie skarżonego zarządzenia Wojewoda zarzucił, że organ nadzoru nie wykazał, aby w chwili obecnej, zwłaszcza biorąc pod uwagę, iż aktualizacja stanu osobowego wspólnoty nie była przeprowadzana od wielu lat, działalność organów nie osiąga celu, dla którego spółka została utworzona, co prowadziłoby do nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Skarżący podniósł, że przywołana i szeroko opisywana w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczność odmowy złożenia podpisu przez jednego z członków zarządu pod wnioskami o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, wymaga od organu nadzoru podjęcia działań wyjaśniających i kontrolnych, mających na celu ustalenie czy istnieje podstawa do odmowy. Wskazany brak współpracy pomiędzy członkami zarządu również powinien być przedmiotem analizy organu nadzoru w kontekście ewentualnej dezorganizacji funkcjonowania spółki, nie może zaś stanowić jedynej przesłanki do odwołania członka zarządu. Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] i Gminy w K. W. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zarządzeniem nr [...] z dnia 17 września 2019 r. utworzył przymusową spółkę dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K. W., której nadany został statut oraz wyznaczono organy spółki. Zarządzenie to wydane zostało w wyniku ustalenia przez organ nadzoru, że spośród 119 członków założycieli wspólnoty gruntowej 117 osób już nie żyje, a dwójka żyjących osób przekazała swoje gospodarstwa dzieciom. Brak możliwości ukonstytuowania się zarządu spółki w trybie zwykłym wynikał z tego, że zgodnie z przepisami jedynymi formalnie uprawnionymi do jego powołania były osoby uprawnione na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 25 kwietnia 1964 r. nr [...], na mocy, której zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Główną przyczyną utworzenia spółki przymusowej była zatem niemożność funkcjonowania wspólnoty gruntowej z uwagi na brak uregulowanego statusu członków wspólnoty, co przekładało się na brak możliwości utworzenia i funkcjonowania spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Organ podniósł, że jakkolwiek wynikająca z art. 18 ust. 2 u.z.w.g. kompetencja do zgłaszania zmian w wykazie osób uprawnionych przypisana jest zarządowi niezależnie od tego, czy funkcjonuje on w ramach spółki powołanej w trybie art. 14 ust. 2 u.z.w.g., czy też w ramach spółki przymusowej (art. 25 ust. 1 u.z.w.g.), to w tym drugim przypadku działanie zarządu nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala doprowadzić wspólnotę gruntową do takiego stanu, kiedy będzie możliwe jej funkcjonowanie w trybie podstawowym - w wyniku ujawnienia dostatecznej liczby osób uprawnionych, aby możliwe było podjęcie uchwały określonej w art. 14 ust. 2 u.z.w.g. i zakończenie okresu zarządzania wspólnotą gruntową przez podmiot powołany przymusowo. Skoro natomiast osoby, ujawnione jako uprawnione nie są wystarczającą grupą do działania spółki w wariancie założonym przez ustawodawcę jako podstawowy, co skutkuje brakiem możliwości ukonstytuowania się zarządu wyłonionego w trybie "zwykłym", to niezbędne jest doprowadzenie do aktualizacji wykazu osób uprawnionych. Nie ulega wątpliwości, że zgłaszanie zmian w wykazie osób uprawnionych jest jedną z postaci sprawowania zarządu nad wspólnotą. Sprawowanie zarządu nad wspólnotą jest zaś jednym z celów w jakim tworzona jest spółka. Stąd też podstawowym zadaniem zarządu utworzonej spółki przymusowej było i jest zebranie wniosków od osób, które potencjalnie są następcami prawnymi osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz złożenie ich wniosków po weryfikacji w starostwie powiatowym. Zdaniem organu, nie ma więc racji Wojewoda zarzucając w uzasadnieniu skargi, że odwołanie członka zarządu spółki przymusowej, dokonane zaskarżonym zarządzeniem, nie nastąpiło zgodnie z przesłanką określoną w art. 25 ust. 2 u.z.w.g., tj. w sytuacji, gdy działalność organu nie osiągała celu, w którym spółka została utworzona. Wojewoda przyjął, że zapis § 4 Statutu Spółki wyznacza cel spółki, pomijając, że cel działania spółki to nie tylko właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty, ale także sprawowanie zarządu nad wspólnotą, co wynika przede wszystkim z art. 14 ust. 1 u.z.w.g. Organ wyjaśnił, że cele działania spółki niezależnie, czy funkcjonuje ona w trybie przymusowym czy podstawowym, wynikające zarówno z art. 14 ust. 1 u.z.w.g. jak i z § 4 Statutu Spółki, są dwa: 1) sprawowanie zarządu nad wspólnotą oraz 2) właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Wojewoda dokonał natomiast nieuprawnionej interpretacji art. 25 ust. 2 u.z.w.g., przyjmując, że nieosiąganie celu, w którym spółka została utworzona to wyłącznie nienależyte zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Tymczasem skoro cele utworzenia spółki to zarówno sprawowanie zarządu nad wspólnotą, jak i właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty, to odpowiednio nieosiąganie celu, w którym spółka została utworzona przybierać będzie postać: dysfunkcji w sprawowaniu zarządu nad wspólnotą lub nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Potwierdza to brzmienie art. 25 ust. 2 u.z.w.g., który wykorzystuje w swej konstrukcji zwrot "w szczególności" dla wskazania, że nienależyte zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty jest jedną z możliwych postaci nieosiągania celu, w którym spółka została utworzona. Dlatego też należy odczytywać treść normy kompetencyjnej zawartej w art. 25 ust. 2 u.z.w.g. co najmniej przez pryzmat uregulowania zawartego w art. 14 u.z.w.g., a już niewątpliwie nie można zawężać pojęcia "celu utworzenia spółki" jako wyłącznie właściwe zagospodarowanie gruntów, jak uczynił to W. Ś.. Nieuprawniona jest zatem ocena skarżącego, że niedokonywanie aktualizacji stanu osobowego wspólnoty gruntowej nie jest samoistną przesłanką zmiany składu osobowego zarządu spółki na podstawie art. 25 ust. 2 u.z.w.g., a samo zaniedbanie aktualizacji składu osobowego wspólnoty może do ingerencji nadzorczej prowadzić jedynie pośrednio. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł w szczególności, że brak realizacji przez zarząd spółki uchwał zgromadzenia nie może być inaczej oceniany jak nierealizowanie celu, dla którego spółka została powołana, a więc sprawowania zarządu nad wspólnotą i właściwego gospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Tak jak brak realizacji przez zarząd spółki uchwał zgromadzenia jest jedną z postaci niezrealizowania celu, dla którego spółka została powołana, tak jest nią paraliżowanie prac zarządu poprzez nieuzasadnioną, bezpodstawną odmowę realizacji zadania wynikającego z art. 18 ust. 2 u.z.w.g. przez członka zarządu spółki przymusowej. Organ wskazał nadto, że podjął próbę zmiany Statutu Spółki - wprowadzając w nowym brzmieniu Statutu zapis, że uchwały zarządu spółki przymusowej podejmowane są zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy liczby członków zarządu. Zapis ten wprowadzony został w Statucie stanowiącym załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...] Burmistrza [...] i Gminy w K. W. z dnia 17 czerwca 2020 r. w sprawie zmiany zarządzenia nr [...] w sprawie utworzenia przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K. W., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki. W wyniku wniesienia skargi przez W. Ś. na powyższe zarządzenie, stwierdzona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach jego nieważność w całości. W wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ke [...] Sąd przyjął, że powołanie spółki przymusowej w trybie art. 25 ust. 1 u.z.w.g, jest aktem jednorazowym i wyczerpuje w tym zakresie kompetencje nadzorcze organu, o którym mowa w art, 23 u.z.w.g. W związku z tym Sąd stwierdził, że skoro spółka została powołana to zmiana statutu leży tylko i wyłącznie w kompetencji właściwego organu spółki. Wobec powyższego orzeczenia organ nadzoru pozostał w sytuacji, kiedy nie tylko niemożliwe było funkcjonowanie zarządu w fundamentalnych dla spółki obszarach, ale jednocześnie - w wyniku dalszych trudności z ustaleniem osób uprawnionych do udziału we wspólnocie - wykluczona była zmiana statutu. Dalej organ wyjaśnił, że oczekiwał, iż współpraca P. W. z pozostałymi członkami zarządu ułoży się pozytywnie, a sam zainteresowany będzie miał na uwadze potrzebę zapewnienia prawidłowego funkcjonowania spółki przez organ do tego powołany. Jednak, gdy po wezwaniu Starosty [...] w 2019 r. (stanowiącym podstawę do nieefektywnej próby zmiany Statutu Spółki ww. zarządzeniem nr [...]) wystosowano kolejne wezwanie z dnia 6 lutego 2020 r., to zachodził podstawa do ingerencji nadzorczej. W szczególności bowiem brak było podstaw do negatywnej weryfikacji wniosków i zaniechania zgłoszenia zmiany w wykazie osób uprawnionych do prowadzonej przez Starostę ewidencji. Odmowa złożenia podpisu pod wnioskiem przez P. W., zgodnie z ww. wezwaniem Starosty, była bezpodstawna i nieuzasadniona. Organ nadzoru wskazał nadto, że z urzędu posiadał wiedzę co do okoliczności szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skarżonego zarządzenia, istotne zaś było wystąpienie Przewodniczącego Zarządu Spółki, które otrzymał w dniu 3 lutego 2021 r. wraz z wnioskiem o odwołanie ze składu zarządu P. W., gdyż zarząd spółki w obecnym składzie nie jest w stanie wykonywać powierzonych mu obowiązków, w szczególności procedować wniosków o dokonanie zmiany w wykazie osób uprawnionych. Po przeprowadzeniu dodatkowych wyjaśnień, organ nadzoru ocenił działania P. W. jako paraliżujące pracę zarządu spółki przymusowej. Sumując organ podniósł, że brak dokonania zmian jak w zaskarżonym zarządzeniu w istocie nie różnicowałby sytuacji wspólnoty gruntowej od tej, gdy wspólnota nie ma utworzonej spółki przymusowej, a jednocześnie nie jest w stanie ukonstytuować swych władz na podstawie art. 14 ust. 2 u.z.w.g. Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U z 2021 r. poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednak stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że środkami sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest zarówno uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich stosowanie uwarunkowane jest wyłącznie terminem, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tego względu niezakwestionowanie przedmiotowego zarządzenia w trakcie dokonywania przez Wojewodę czynności nadzoru i kontroli w zakresie zgodności z prawem tego aktu, nie może prowadzić do uznania bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Następnie należy wskazać, że oceniając legalność zaskarżonego zarządzenia należy zbadać, czy zarzucane przez skarżącego naruszenia prawa mają charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Odwołując się do argumentów natury językowej oraz systemowej należy przyjąć, że nie jest tu wymagane stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (inaczej niż ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że za istotne naruszenie prawa należy przede wszystkim uznać: wyjście przez organ poza upoważnienie ustawowe (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), niepełne wykonanie upoważnienia ustawowego, przyjęcie rozwiązań naruszających zasady poprawnej legislacji, w tym poprzez uchwalenie przepisów niejednoznacznych lub dysfunkcjonalnych, przyjęcie rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu, a także naruszenie trybu uchwalenia danego aktu prawa miejscowego w stopniu, które może rzutować na samą możliwość podjęcia danej uchwały lub na treść kontrolowanego aktu. Opisane wyżej przypadki godzą bowiem m. in. w konstytucją zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), której istotnym elementem jest nakaz ścisłego interpretowania kompetencji organów władzy publicznej, w tym kompetycji władz lokalnych (art. 94 Konstytucji RP), zasady pewności i jednoznaczności prawa (będące istotnym komponentem demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie praw i wolności następowało na podstawie ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały / zarządzenia, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały / zarządzenia, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały / zarządzenia (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. np. wyrok NSA z 8 maja 2018 r.,sygn. akt I OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK [...]; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK [...]; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Dokonując oceny dopuszczalności skargi Wojewody Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie mieści się w zakresie kognicji organu nadzoru, a skarga jest dopuszczalna. Zaskarżonemu zarządzeniu Wojewoda zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 703, zwanej dalej jako: "ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych", "ustawa" lub "u.z.w.g."). poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że wobec uprzedniego utworzenia przez organ nadzoru nad działalnością spółki, przymusowej spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K. W., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki, burmistrzowi przysługuje możliwość arbitralnego odwołania ze składu zarządu pojedynczych członków zarządu z pominięciem przesłanek określonych w art. 25 ust. 2 u.z.w.g., podczas, gdy zgodnie z dyspozycją przepisu zmiany w składzie zarządu dokonywane w trybie nadzoru są możliwe jedynie w sytuacjach określonych w art. 25 ust 2 u.z.w.g. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia albowiem zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa w stopniu istotnym. Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie zostało wydane przez powołany do tego organ. To bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawuje nadzór nad działalnością spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową -art. 23 ustawy. Kompetencja organu wykonawczego gminy do wydania zarządzenia wynika także wprost z art. 25 ust. 2 u.z.w.g. Stosownie do art. 25 ust. 1 tej ustawy, jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 25 jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 25 ust. 1 tej ustawy. Podkreślić trzeba, że Spółka powoływana jest do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 u.z.w.g.). Celem działalności spółki oraz jej organu wykonawczego – zarządu spółki pozostaje zatem sprawowanie należytego zarządu nad wspólnotą gruntową i właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. W konsekwencji też za okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, uprawniające organ gminy do odwołania osób wchodzących w skład dotychczasowego zarządu spółki i powołania zarządu spółki w nowym składzie, uznać należy wszelkie wadliwości w sprawowaniu właściwego zarządu nad wspólnotą gruntową i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. W przekonaniu Sądu, oczywiste przy tym pozostaje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ingerować władczo w działalność spółki powołanej do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy wyraźnie dopuszczają taką możliwość. W sprawie tego rodzaju normą kompetencyjną upoważniającą organ do zastosowania określonego środka nadzoru pozostaje art. 25 ust. 2 u.z.w.g., przy czym okolicznościami usprawiedliwiającymi zastosowanie tego przepisu są wszelkie nieprawidłowości w zakresie właściwego sprawowania zarządu i zagospodarowania gruntów wspólnoty gruntowej. Jak wskazał NSA w wyroku z 3 grudnia 2008 r.II OSK [...] " Z przepisu ustępu 2 art. 25 nie można zatem wyprowadzać wniosku prowadzącego do zawężenia kompetencji wójta do prawa powołania organów spółki w nowym pełnym składzie bez możliwości wymiany poszczególnych członków zarządu prowadzącej przecież do tego że zarząd będzie działał w nowym składzie (...). Takie działanie wójta nie oznacza, że oceniając działania dwóch członków zarządu jako paraliżujące działanie całego zarządu nie dokonywał tym samym oceny działania zarządu jako organu kolegialnego. Z innych przepisów ustawy wynika że możliwe jest dokonywanie zmian w zarządzie spółki (art.18 ust. 2), wynika to także z art. 25 ust. 2. Jeśli np. wyznaczona do organów spółki osoba odmówi uczestniczenia w tych organach to brak podstaw do przyjęcia że wójt musi wtedy odwołać pozostałe osoby i dopiero wtedy wyznaczyć skład zarządu". Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy przesłanką stwierdzenia nieważności zarządzenia organu samorządu gminnego pozostaje istotna sprzeczność zarządzenia z prawem, powołanie wyłącznie art. 25 ust. 1 bez wskazania jako jego podstawy również ust. 2 tej ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Postulowane przez Wojewodę rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia mogłoby zostać wydane tylko wtedy, gdyby okazało się, że żaden ze stawianych zarzutów dotyczących wadliwego sprawowania zarządu i zagospodarowania gruntów wspólnoty, nie okazał się uzasadniony. W realiach niniejszej sprawy stanowiska takiego nie można podzielić. W kwestii tej Sąd w pełni podziela stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Jak wynika z akt sprawy, Zarządzeniem nr [...] Burmistrza [...] i Gminy w K. W. z dnia 17 września 2019 r. utworzona została przymusowa spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w K. W., której na mocy tego aktu nadany został statut oraz wyznaczone zostały organy spółki. Zarządzenie wydane zostało w wyniku ustalenia przez organ nadzoru, że spośród 119 członków założycieli wspólnoty gruntowej 117 osób już nie żyje, a dwójka żyjących osób przekazała swoje gospodarstwa dzieciom. Zasadniczą przyczyną utworzenia spółki przymusowej była niemożność funkcjonowania wspólnoty gruntowej z uwagi na brak uregulowanego statusu członków wspólnoty, a w konsekwencji brak możliwości utworzenia i funkcjonowania spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Z treści § 4 Statutu Spółki, przyjętego zarządzeniem nr [...] Burmistrza [...] i Gminy w K. W. z dnia 17 września 2019 r., stanowiącym, iż "przedmiotem działalności spółki jest sprawowanie zarządu nad wspólnotą i jej racjonalne zagospodarowanie" jak również z art. 14 ust. 1 u.z.w.g. wynika, że cel działania spółki to nie tylko właściwe zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty, ale także sprawowanie zarządu nad wspólnotą. W tym stanie rzeczy, Wojewoda dokonał nieuprawnionej interpretacji art. 25 ust. 2 u.z.w.g., przyjmując, że nieosiąganie celu, w którym spółka została utworzona, to wyłącznie nienależyte zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty. W ocenie Sądu, zawarty w art. 25 ust. 2 u.z.w.g. zwrot "w szczególności" wskazuje, że nienależyte zagospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty jest jedną z możliwych postaci nieosiągania celu, w którym spółka została utworzona. Nie sposób zatem zawężać pojęcia "celu utworzenia spółki" jako wyłącznie właściwe zagospodarowanie gruntów. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że niedokonywanie aktualizacji stanu osobowego wspólnoty gruntowej nie jest samoistną przesłanką zmiany składu osobowego zarządu spółki na podstawie art. 25 ust. 2 u.z.w.g., a samo zaniedbanie aktualizacji składu osobowego wspólnoty może do ingerencji nadzorczej prowadzić jedynie pośrednio - gdy w następstwie tego zarząd, nie realizując swych zadań na skutek przeszkody prawnej, przestanie realizować cele wspólnoty, dla których została utworzona. Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, podstawa do zmiany składu osobowego zarządu spółki przymusowej może mieć swe źródło w różnych okolicznościach. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. podzielił pogląd WSA K. zaprezentowany w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r.,sygn. akt II SA/Ke [...] w zakresie w jakim Sąd ten przyjął, że brak realizacji przez zarząd spółki uchwał zgromadzenia nie może być inaczej oceniany jak nierealizowanie celu, dla którego spółka została powołana, a więc sprawowania zarządu nad wspólnotą i właściwego gospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że paraliżowanie prac zarządu poprzez bezpodstawną odmowę realizacji zadania wynikającego z art. 18 ust. 2 u.z.w.g. przez członka zarządu spółki przymusowej jest jedną z postaci niezrealizowania celu, dla którego spółka została powołana. Bez wątpienia bowiem realizowanie celu, dla którego spółka została powołana, jest także realizowanie kompetencji zarządu spółki, które pozwalają osiągnąć cel wskazany w art. 14 ust. 1 u.z.w.g. oraz w § 4 Statutu Spółki. Wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ szczegółowo przedstawił sytuację związaną z dysfunkcją w pracy zarządu spółki przymusowej. Organ wskazał m.in., że: - podstawowym zadaniem zarządu utworzonej spółki przymusowej było i jest zebranie wniosków od osób, które potencjalnie są następcami prawnymi osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz złożenie ich wniosków po weryfikacji w starostwie powiatowym; - przywołał treść art. 18 ust. 2 u.z.w.g. zgodnie z którym jedynie zarząd spółki jest uprawniony do zgłaszania zmian w wykazie osób uprawnionych do prowadzonej przez starostę ewidencji; - przedstawił zaistniały w sprawie stan faktyczny, wskazując, że S. K. pismem z dnia 6 lutego 2019 r. (powinno być 6 lutego 2020 r. znak: [...]), oraz 30 kwietnia 2019 r. wzywał zarząd spółki przymusowej do uzupełnienia podpisu przez jednego członka zarządu (P. W.) pod wnioskiem w sprawie zmiany w wykazie osób uprawnionych. Wezwanie Starosty [...] wynikało z tego, że wobec braku ścisłych zapisów w Statucie Spółki, przyjąć należy, że podpisy pod wnioskiem powinni złożyć wszyscy członkowie zarządu. Organ wskazał także, że P. W. nadal odmawia podpisywania przygotowanych wniosków i nie wykazuje woli współpracy zarówno z członkami zarządu spółki jak i organem nadzoru. Organ wskazał również, że w dniu 3 lutego 2021r. organ nadzoru otrzymał pismo Przewodniczącego zarządu spółki, w którym zawnioskowano o odwołanie ze składu zarządu P. W., uzasadniając, że zarząd spółki w obecnym składzie, tj. przy udziale P. W., nie jest w stanie wykonywać powierzonych mu obowiązków, w szczególności nie jest w stanie procedować wniosków o dokonanie zmiany w wykazie osób uprawnionych. Po przeprowadzeniu dodatkowych wyjaśnień, organ nadzoru ocenił działania P. W. jako paraliżujące pracę zarządu spółki. Sumując, zaskarżone zarządzenie wydane zostało przez uprawniony do tego organ oraz w oparciu o istniejącą podstawę prawną (art. 25 ust. 2 u.z.w.g.), a szczegółowe przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu okoliczności wskazujących na konieczność odwołania ze składu zarządu spółki jednego z jego członków sprawia, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.