II OSK 1239/11

SENTENCJA Dnia 16 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 797/10 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania odmawiającego przyznania prawa własności działki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/ Bk 797/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania prawa własności działki. Sąd I instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że wnioskiem z dnia 22 czerwca 2010 r. A. K. wystąpiła do Wójta Gminy P. o przyznanie jej, jako spadkobierczyni po zmarłym M. K. (teściu), własności działki nr D położonej we wsi Z. gm. P.. Jako podstawę żądania powołała protokół ustalenia granic działek nr B, C, D i E z dnia 19 sierpnia 1985r., w którym oświadczono, że działka nr D zostanie przekazana do dożywotniego użytkowania jej teściowi M. K.. Wójt Gminy P., uznając się niewłaściwym w sprawie, postanowieniem z 7 lipca 2010 r. przekazał przedmiotowy wniosek do załatwienia Staroście Powiatu S.. Starosta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...], na podstawie art. 118 ust. 1, 2 a, 3 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r., Nr 50 poz. 291 ze. zm.), odmówił A. K. nieodpłatnego przyznania własności działki nr D o pow. 0,3 ha położonej we wsi Z., gm. P.. Organ ustalił, że na mocy umowy z 26 maja 1979 r., nr [...] sporządzonej przed Naczelnikiem Gminy P., M. K. przekazał swoje gospodarstwo rolne obejmujące działki o numerach: A, [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 19,90 ha oraz wchodzące w jego skład budynki w całości i nieodpłatnie na rzecz swojego syna J. K.. W umowie tej rolnik przekazujący gospodarstwo oświadczył, że zrzeka się prawa do działki gruntu rolnego oraz pomieszczeń gospodarskich. Następnie, na wniosek J. i A. małż. K., Naczelnik Gminy P. decyzją z [...] września 1985r., nr [...] przejął na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 51 i 59 ust.3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przedmiotowe gospodarstwo rolne z wyłączeniem budynków, działki siedliskowej nr C o pow. 0,21 ha, inwentarza żywego i martwego. W protokole z dnia 19 sierpnia 1985 r. w sprawie ustalenia granic działek nr B, C, D i E stwierdzono, że działka nr D o pow. 0,3 ha została wydzielona z przeznaczeniem do rolniczego użytkowania M. K.. W trakcie postępowania organ ustalił również, że aktem notarialnym z 20 grudnia 1985 r., nr A [...] działający w imieniu Skarbu Państwa przedstawiciel Banku G., na podstawie ustawy z 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, sprzedał nieruchomość rolną Skarbu Państwa składającą się z działek oznaczonych nr:A, B, D, [...],[...] i [...], na rzecz innej osoby fizycznej. W związku natomiast z przekazaniem gospodarstwa rolnego na własność Państwa, Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r., wydaną na podstawie art. 118 ust 1 ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przyznał A. i J. K. prawo własności działki nr E o pow. 0,26 ha, będącej w ich użytkowaniu. Powołując się na powyższe ustalenia Starosta S. odmówił A. K. nieodpłatnego przyznania własności działki oznaczonej numerem D argumentując, że przedmiotowa działka, na mocy umowy sprzedaży z 20 grudnia 1985r., została zbyta na rzecz osób trzecich, a zatem w chwili złożenia wniosku nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 118 ust.3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie można orzec o jej bezpłatnym zwrocie. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. K. i w złożonym odwołaniu zakwestionowała stwierdzenie organu, jakoby w dniu złożenia wniosku, działka nr D nie stanowiła własności Skarbu Państwa, wyjaśniając, że wniosek oraz protokół ustalenia granic działek nr B, C, D i E został wykonany już 19 sierpnia 1985r., a więc pół roku przed bezprawną sprzedażą tej działki osobom trzecim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] października 2010r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że art.118 ust.1 i 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie daje możliwości przyznania prawa własności działki, do której służyło prawo użytkowania, jeżeli nie nastąpiło przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu. Oznacza to, że jeżeli gospodarstwo rolne zostało przekazane w trybie przepisów ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, na następcę w rozumieniu tych przepisów, to brak jest podstawy prawnej do ubiegania się o przyznanie własności takiej działki. Sprawa taka, zdaniem organu, nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Brak zaś przedmiotu postępowania administracyjnego oznacza, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że nawet gdyby przepis art. 118 ust.1 i ust. 2a dawał podstawę nadania na własność działki, do której ustanowione byłoby na rzecz M. K. prawo do jej użytkowania, to zgodnie z ust. 2a tego przepisu, z wnioskiem o nadanie własności takiej działki mógłby wystąpić tylko zstępny osoby przekazującej gospodarstwo rolne. Tymczasem A. K. nie może być zaliczona do zstępnych M. K., albowiem jest synową. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiodła A. K. wskazując, że za uwzględnieniem jej wniosku przemawia treść protokołu o ustaleniu granic działek nr B, C, D i E z dnia 19 sierpnia 1985r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że działka nr C zostanie pozostawiona na własność J. K., a działka nr D przeznaczona do dożywotniego użytkowania M. K.. Powyższy zapis, zdaniem skarżącej, uprawnia do przyznania na jej rzecz, ewentualnie na rzecz J. i P. K. - wnuków M. K. własności działki nr D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę, podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Z art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników Sąd wywiódł, że z uprawnieniem o nieodpłatne przyznanie własności określonej działki może wystąpić tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania działki z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu lub jej zstępny. W przedmiotowej sprawie żądanie skarżącej o przyznanie jej własności dotyczyło działki nr D. Przedmiotowa działka na mocy decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] września 1985r. została przejęta na wniosek skarżącej i jej męża (J. K.) na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów art. 51 i 59 ust.3 ustawy z 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268). Następnie na mocy ustaleń zawartych w protokole z 19 sierpnia 1985r. o ustaleniu granic przedmiotowa działka nr D została przeznaczona do dożywotniego użytkowania M. (M.) K.. W ocenie Sądu I instancji prawo użytkowania spornej działki nie przysługiwało, jak wymaga tego art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, skarżącej i jej mężowi, ale M. K., który z kolei nie nabył tego prawa w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego. Sąd dalej wywodził, że skoro przepisy art. 118 ust. 1 i 2a wskazanej ustawy nie przewidują możliwości prawnej przyznania prawa własności do działki, do której służyło prawo użytkowania nabyte bez przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu, to sprawa taka nie ma charakteru sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, a prowadzone w tym zakresie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji słusznie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że nawet gdyby przepis art. 118 ust.1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników uprawniał do przyznania własności działki, do której prawo użytkowania przysługiwało M. K., to zgodnie z ust.2a tego przepisu, z wnioskiem o nadanie prawa własności takiej działki mógłby wystąpić wyłącznie jego zstępny. Zstępnym jest każdy kolejny potomek tej samej osoby, a w więc w niniejszej sprawie, zstępnymi byłyby dzieci, wnuki lub prawnuki M. K.. W związku z tym, że skarżąca nie należy do tego kręgu, zatem nie mogłaby być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a wszczęte przez nią postępowanie podlegałoby również umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie : art.2 Konstytucji RP i art.118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przez błędne przyjęcie, że brak jest przesłanek do uznania, że działka nr D przeznaczona została do użytkowania M. K., podczas gdy z treści protokołu o ustaleniu granic działek nr B, C, D i E jednoznacznie wynika, że działka nr D została mu przeznaczona do dożywotnego użytkowania, 2) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art.113 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, o przeprowadzenie których wnosiła skarżąca – dokumentacji dotyczącej przyznania na rzecz uprawnionych działki nr D. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ odwoławczy umarzając postępowanie nie wziął pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się podanie J. i A. K. oraz M. K. w sprawie " wydania decyzji przyznającej im na własność działek dożywotniego użytkowania", które w dniu 9 października 1992 r. Urząd Gminy w P. przesłał do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział w S.. Pismem z dnia 9 października 1992 r. Dyrektor Agencji Rolnej Skarbu Państwa przesłał podanie wraz z pismem Urzędu Gminy w P. do Urzędu Rejonowego w S.. Według skarżącej organ odwoławczy bezpodstawnie umorzył postępowanie uznając, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania jej na własność spornej działki, w sytuacji gdy przyznanie do użytkowania wieczystego tej działki uprawnia zarówno ją, jak również J. i P. K. – wnuków M. K.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2012 r., poz. 270 ), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w §2 wskazanego przepisu. Rozpoznając zatem sprawę w granicach podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozważał zasadność zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.113 §1 p.p.s.a. jest nietrafny. Przepis ten stanowi, że: " Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną." Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten ma charakter jedynie porządkowy, upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy po uznaniu przez sąd, ze sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że dostateczne wyjaśnienie sprawy dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy natomiast od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, czyli oceny przez Sąd czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić w sytuacji, gdy przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy bądź zamknął rozprawę mimo, że strony nie zostały powiadomione o jej terminie. Należy też zauważyć, że art. 113 §1 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, gdyż dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania ( art.174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, bo tylko takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( por. wyroki NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08, publ. Lex nr 459343; z 2 lipca 2010 r., II OSK 1204/09, publ. Lex 597161, z [...] stycznia 2011 r., sygn. II OSK 115/10, publ. Lex nr 952941). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżąca przed Sądem I instancji nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych, zaś pisma na które się powoływała w skardze znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Jak ponadto wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wziął pod uwagę dokument, na który powoływała się skarżąca, czyli protokół ustalenia granic z dnia 19 sierpnia 1985 r. i przyjął, że działka nr D została przeznaczona do dożywotnego użytkowania M. K.. Mimo tego ustalenia Sąd I instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, o których mowa w art.105 §1 k.p.a. wobec braku przedmiotu postępowania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego art.2 Konstytucji R.P. i art.118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników należy zauważyć, że sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje na niezrozumienie przez stronę skarżącą stanowiska Sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej wywodzi bowiem, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 118 wymienionej ustawy, gdyż błędnie, jego zdaniem, Sąd Wojewódzki uznał, że brak jest przesłanek do przyjęcia, iż sporna działka nr D została przeznaczona do dożywotnego użytkowania M. K.. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że na mocy ustaleń zawartych w protokole z dnia 19 sierpnia 1985 r. o ustaleniu granic przedmiotowa działka została przeznaczona do dożywotnego użytkowania M. K.. Dalej Sąd wywiódł, że M. K. nie nabył prawa użytkowania w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu, jak wymaga tego art.118 ust.1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stanowisko Sądu I instancji jest słuszne. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt przekazania gospodarstwa rolnego przez M. K. i jego żonę M. w dniu 26 maja 1979 r. następcy prawnemu – synowi J. K.. Natomiast w świetle art.118 ust.1 i ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przesłanką nieodpłatnego przyznania własności działki zstępnemu osoby, której przysługiwało prawo użytkowania tej działki jest przekazanie przez tę osobę gospodarstwa rolnego Państwu. Zatem nie ma możliwości i podstawy prawnej do przyznania własności działki do której służyło prawo użytkowania, jeżeli nie nastąpiło przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu. Ponadto skarżąca, jako synowa M. K. nie należy do kręgu osób ( zstępnych), o których mowa w art. 118 ust.2a wskazanej ustawy. Sad I instancji nie dopuścił się także naruszenia art.2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w wyroku.