II SA/Wr 664/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Boguszowie-Gorcach z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr XLIX/292/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie miasta Boguszów-Gorce, obręby nr 5 i 6 Stary Lesieniec i terenów sąsiednich postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) zł. UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Boguszowie-Gorcach z dnia 26 kwietnia 2018 r., nr ILIX, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na terenie miasta Boguszów-Gorce, obręby nr 5 i 6 Stary Lesieniec i terenów sąsiednich (dalej: "mpzp"). Jak wynika ze skargi, skarżąca kwestionuje postanowienia mpzp w zakresie odnoszącym się do działki [...] obręb [...] w S., którego jest wraz z mężem właścicielką (co zostało doprecyzowane w piśmie z dnia 27 października 2022 r.). W treści skargi wskazano, że mpzp wprowadza zakaz rozbudowy domu jednorodzinnego, podczas gdy studium taką zabudowę przewiduje. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czernica wniosła o jej oddalenie. Zaznaczono, że mpzp jest zgodny z obowiązującym studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny wnoszącego skargę nie został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej: u.s.g.), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy wykładni takich przepisów jak art. 28 k.p.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. lub art. 101 ust. 1 u.s.g. zazwyczaj podkreśla się potrzebę zróżnicowania treści poszczególnych interesów prawnych (przykładowo J. Zimmermann w glosie do wyroku IV SA 846/95 w OSP 1997/4/83), jednak w praktyce omawiane są typowe, ogólne cechy interesu prawnego, bez dookreślania treści interesu prawnego mającego znaczenie w danej sprawie sądowej. Z drugiej strony przy omawianiu interesu prawnego należy stale pamiętać o jego ocennym charakterze, gdyż stanowi raczej rodzaj klauzuli generalnej niż ściśle doprecyzowane pojęcie prawne. Powszechnie za "każdego" mającego legitymację skargową uznaje się właściciela nieruchomości położonej na obszarze planu miejscowego. Jednocześnie jednak wypowiedzi na ten temat są pełne niedomowień, niejasności i mało zrozumiałych kontrowersji, szczególnie w kwestiach pozornie spornych. Dotyczy to w szczególności podmiotowego ujmowania prawa własności (konkretny właściciel, skarżący), przy pomijaniu ujęcia przedmiotowego (treść prawa własności i w konsekwencji treść naruszonego interes prawnego). Być może wynika to z ujęcia kodeksowego prawa własności, w którym nie wymienia się treści uprawnień właściciela, lecz wskazuje granice zakreślające możność wykonywania tego prawa (art. 140 k.c. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483), co zresztą odpowiada typowej definicji prawa podmiotowego. Wskazać należy, że u podstaw legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). A zatem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W piśmie z dnia 27 października 2022 r. strona skarżąca doprecyzowała, że naruszenia interesu prawnego upatruje w uniemożliwieniu przez zapisy mpzp, wybudowania domu jednorodzinnego. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że działka skarżącej stanowi obecnie grunt rolny, co wynika z treści pisma strony oświadczającego, że strona zobowiązana jest do uiszczania podatku rolnego od ww. nieruchomości. Okazuje się zatem, że skarżony plan potwierdził tylko istniejący na tej działce stan zagospodarowania względem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ogólnie wskazując, że w tym miejscu na terenach rolniczych ustala się zakaz lokalizowania zabudowy. Poprzedni właściciel nie miał zastrzeżeń co do takiego przeznaczenia tego terenu w projekcie planu miejscowego zapewne uznając, że odpowiada to jego interesom. Należy uznać, że skarżąca mogła z łatwością dowiedzieć się o zakazie zabudowy na zakupionej przez nią nieruchomości bowiem jednoznacznie określał to obowiązujący od 2018 r. plan miejscowy. Wchodząc w prawa właściciela nabyła własność ograniczoną postanowieniami obowiązującego już planu miejscowego. Skarżąca nie jest w dramatycznej sytuacji skoro może nabyć inną nieruchomość na obszarze tego planu, na obszarze innego planu lub na obszarze bez planu. Chcąc zrealizować inwestycję w postaci domu jednorodzinnego należało zakupić nieruchomość, na której możliwa jest tego rodzaju zabudowa. Okoliczności sprawy nie dają podstaw do formułowania zarzutu naruszenia interesu prawnego nowego właściciela, który chciałby zrealizować na tym terenie inwestycję, która nie jest do pogodzenia z obowiązującym planem miejscowym. W chwili nabycia przez skarżącą nieruchomości była ona objęta zakazem zabudowy określonym w planie miejscowym. Skarżąca ok. 3 lata po uchwaleniu planu nabyła zatem nieruchomość, na której zakazuje się zabudowy, w tym domu jednorodzinnego, którego uniemożliwienie wzniesienia zdaniem skarżącej uzasadnia przyjęcie stanowiska o naruszeniu jej interesu prawnego. Zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego skarżącej albowiem nie ogranicza dotychczasowej możliwości zabudowy i dotychczasowego przeznaczenia terenu. Niezasadne jest zatem stanowisko, że plan drastycznie zmienił sposób zagospodarowania należącej do skarżącej działki. Odwrotnie, to skarżąca chciałaby zrealizować inwestycję, która w żaden sposób nie mieści się w przewidzianym planem przeznaczeniu. Taka sytuacja nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego nowego właściciela a na wyjście jego interesu prawnego poza dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania. Nie jest naruszeniem interesu prawnego przez plan miejscowy okoliczność, że ów plan nie przewiduje odpowiadającego zamierzeniom skarżącego go podmiotu. Wówczas plan miałby charakter warunkowy lub prognostyczny a nie określający zasady zagospodarowania na danym terenie co jest jego istotą. Realizacja władztwa planistycznego gminy okazałoby się fikcją skoro gmina miałaby przewidzieć wszelkie możliwe przeznaczenia danego terenu biorąc pod uwagę każde możliwe zagospodarowanie terenu w przyszłości. Plan taki nie wskazywałby aktualnych i konkretnych sposobów zagospodarowania i traciłby sens jako główne narzędzie do kształtowania zasad zagospodarowania na danym terenie. Z tych przyczyn oraz zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.