II OSK 3814/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. [...] z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1462/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. [...] z siedzibą w W. na uchwałę Głównej Komisji Konserwatorskiej z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie nadbudowy kamienicy postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1462/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) odrzucił w pkt 1 skargę M. [...] z siedzibą w W. na uchwałę Głównej Komisji Konserwatorskiej z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] zapadłą w przedmiocie nadbudowy kamienicy, zwracając w pkt 2 stronie skarżącej kwotę 200 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W uzasadnieniu sąd I instancji przywołał treść art. 98 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej u.o.z.) wskazując na opiniodawcze kompetencje Głównej Komisji Konserwatorskiej. Z art. 47a ust. 1 u.o.z. wynika, że Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego po zasięgnięciu opinii Komisji może z urzędu uchylić lub zmienić pozwolenie o którym stanowi art. 36 ust. 1 u.o.z., jeżeli realizacja działań w nim określonych spowodowałaby uszczerbek dla wartości zabytku, jego uszkodzenie, zniszczenie lub niewłaściwe korzystanie. Zdaniem WSA, uchwała Głównej Komisji Konserwatorskiej nie powoduje żadnych zmian w sferze prawnej podmiotu, który dysponuje ostatecznym pozwoleniem konserwatorskim. Zmianę taką pociąga za sobą decyzja wydana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 47a ust. 1 u.o.z. Zasięgnięcie opinii jest obowiązkowe, jednakże nie ma ona charakteru wiążącego organ, który może orzec w sprawie odmiennie aniżeli zostało to zawarte we wniosku Komisji. Z tego powodu uchwała nr [...] Głównej Komisji Konserwatorskiej nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), ponieważ nie powoduje zmian w sferze praw skarżącej Spółki, która będzie mogła zaskarżyć do Sądu decyzję wydaną przez Ministra. W skardze kasacyjnej z dnia [...] października 2019 r. M. [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez uznanie, że uchwała Komisji nie jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa, b) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej k.c.) w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz art. 64 Konstytucji, a także w zw. z art. 47a ust. 1 u.o.z., przez pominięcie tej okoliczności, że wymienione przepisy przesądzają o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, tj. świadczą o tym, że uchwała Komisji dotyczy uprawnień skarżącego, c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez uznanie, że wniesienie skargi na uchwałę Komisji jest niedopuszczalne, a w konsekwencji jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony był zakresem kontroli instancyjnej wyznaczonym treścią zarzutów kasacyjnych oraz przytoczonej na ich poparcie argumentacji. Wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowego, podlegających uwzględnieniu z urzędu, rozpoznanie sprawy odbyło się w granicach wytyczonych przez ramy wniesionego środka zaskarżenia. Rozpoznając sprawę w granicach wskazanej podstawy kasacyjnej, wniesiony środek odwoławczy należało oddalić, ponieważ sformułowane w nim zarzuty nie okazały się zasadne. Sąd I instancji zasadnie uznał, że uchwała Głównej Komisji Konserwatorskiej z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie nadbudowy kamienicy "K. i G." przy ul. M. [...] w W. nie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak jurysdykcji obligował sąd administracyjny do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Charakter prawny aktów o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w kontekście objęcia ich sądową kontrolą jest przedmiotem licznych wypowiedzi zarówno w doktrynie (już w samych opracowaniach o charakterze podręcznikowym, zob. W. Piątek, Ustrój oraz postępowanie przed sądami administracyjnymi w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 391-393), jak i w orzecznictwie sądowym (zamiast wielu zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21). Jedną z cech tego rodzaju aktów jest ich władczy charakter odnoszący się do uprawnień lub obowiązków indywidualnie oznaczonego adresata. Tymczasem zaskarżona do WSA uchwała jest aktem opiniodawczym, który może mieć wpływ na zmianę udzielonego w oparciu o art. 36 ust. 1 u.o.z. pozwolenia konserwatorskiego. Innymi słowy, podjęcie uchwały przez Główną Komisję Konserwatorską jest jednym z etapów, który może doprowadzić do zmiany wspomnianego pozwolenia, co w każdym wypadku następuje w formie decyzji od której stronie przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Zależność tę zauważono w skardze kasacyjnej wskazując, że uchwała Komisji otwiera drogę do ograniczenia skarżącemu możliwości realizacji jego konstytucyjnych uprawnień w zakresie korzystania z budynku. Dodać jednak trzeba w tym miejscu, że sama w sobie tego ograniczenia nie wprowadza i z tego właśnie powodu wniesienie skargi na akt o charakterze opiniodawczym nie jest dopuszczalne. Z przedstawionych względów WSA wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszenia ani art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani przepisów Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., które w niniejszej sprawie w ogóle nie znajdowały zastosowania. W prawidłowy sposób został natomiast zastosowany przez WSA art. 47a ust. 1 u.o.z., z którego sąd I instancji trafnie wywiódł jedynie opiniodawczy charakter uchwały Komisji z dnia 20 lutego 2019 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podstawą odrzucenia skargi powinien być w niniejszej sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co jednak nie miało wpływu na zgodność z prawem zapadłego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem osobną negatywną przesłankę procesową w postaci braku jurysdykcji sądu do dokonania kontroli konkretnego przejawu działania albo zaniechania administracji publicznej. Zaistnienie tej przesłanki wyprzedza zastosowanie regulacji ogólnej, o której stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z dyspozycji art. 182 § 1 p.p.s.a., stosownie do którego Sąd ten może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie zarówno stan prawny, jak i faktyczny nie budził wątpliwości. W samej skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione okoliczności, które przemawiałyby za przeprowadzeniem w sprawie rozprawy. Nie zostały one dostrzeżone z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.