II OW 11/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Rady Powiatu [...] z dnia [...] marca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Radą Powiatu [...] a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi P.M. na czynność Starosty [...] postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Radzie Powiatu [...] ze środków Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 30 marca 2021 r. Rada Powiatu [...] zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nią a Wojewodą [...] w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi P.M. na działalność Starosty [...], poprzez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku Rada Powiatu [...] wskazała, że do Wojewody [...] wpłynęła skarga P.M. z [...] listopada 2020 r. na działalność Starosty [...] w sprawie z zakresu prawa budowlanego - jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda uznał się za organ niewłaściwy do rozpoznania skargi i przekazał ją Radzie Powiatu [...]. Rada Powiatu [...] uchwałą z [...] stycznia 2021 r. uznała się za organ niewłaściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Rada wskazała, że zgodnie z art. 229 pkt 2 k.p.a., organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest wojewoda, a w pozostałych sprawach - organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego. Rada stwierdziła, że skarga P.M. dotyczy wykonywanej przez starostę działalności z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Zadania z zakresu prawa budowlanego powiat przejął zaś w drodze sukcesji generalnej od urzędu rejonowego na podstawie art. 94 ustawy z dnia 30 września 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do właściwości starosty przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Stąd wszystkie zadania przejęte po likwidowanych urzędach rejonowych są zadaniami z zakresu administracji rządowej i powołany przepis wyraźnie je tak nazywa. Zadania te nigdy nie zmieniły swojego charakteru i nie stały się zadaniami własnymi powiatu. Wobec tego do rozpatrzenia skargi w przedmiotowej sprawie, zdaniem Rady, właściwy jest Wojewoda [...]. W odpowiedzi na wniosek z 30 marca 2021 r. Wojewoda [...] wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania skargi na działalność Starosty [...] jest Rada Powiatu [...]. W ocenie Wojewody, niniejszy spór, który wynikł na tle przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest sporem o właściwość czy też sporem kompetencyjnym, o których mowa w art. 22 k.p.a. oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: P.p.s.a. Z tego względu spór te nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik Wojewody [...] wniósł ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Wniosek Rady Powiatu [...] z dnia 30 marca 2021 r. podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego, wobec treści art. 15 § 2 P.p.s.a., znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 63-64 P.p.s.a. Wniosek, o którym mowa w art. 63-64 P.p.s.a., odgrywa identyczną rolę jak skarga do sądu administracyjnego, a mianowicie współkształtuje razem ze skargą właściwość rzeczową sądu administracyjnego. Zatem wniosek taki wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, gdy sprawa nim objęta należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy zaś sprawa, której dotyczy wniosek nie jest objęta właściwością rzeczową sądu administracyjnego, to podlega ona odrzuceniu. Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym przyjąć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość i kompetencyjnych, które powstają pomiędzy organami administracji publicznej w związku z rozpatrywaniem skarg wniesionych w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawy załatwienie na podstawie tych przepisów nie mają bowiem charakteru jurysdykcyjnego (nie są załatwiane poprzez wydanie decyzji lub postanowienia) oraz nie są to sprawy, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stanowisko to, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, aktualnie uznać należy za ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA: z 17 października 2018 r., II OW 121/18; z 8 sierpnia 2018 r., I GW 5/18; z 28 marca 2018 r., I OW 337/17; z 4 listopada 2010 r., II GW 9/10; z 22 października 2010 r., II OW 50/10; z 18 lutego 2005 r., OW 166/04; z 5 stycznia 2005 r., OW 156/04 oraz A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, wyd. 1, Warszawa 2008, s. 40 i nast.). Zważywszy zatem, że przedmiotem złożonego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku jest spór dotyczący kwestii ustalenia organu właściwego do rozpoznania skargi wniesionej przez P.M. do Wojewody [...] w trybie skargowym określonym przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, przedstawiony Naczelny Sądowi Administracyjnemu wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu uznać należało za niedopuszczalny, a w konsekwencji należało go odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 § 2 i art. 63 § 3 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od wniosku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd nie orzekł natomiast o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z wnioskiem strony postępowania, ponieważ w przypadku rozpoznawania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej nie mają zastosowania przepisy P.p.s.a. dotyczące zwrotu kosztów postępowania między stronami. W myśl art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Postanowienie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie stanowi żadnego z orzeczeń, o którym mowa w powołanym przepisie. Nie ma więc podstaw do zamieszczania w postanowieniu w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania (por. postanowienia NSA: z 23 lutego 2006 r. II OW 58/05 /ONSAiWSA 2006/4, poz.101/ oraz z 6 grudnia 2018 r. , II OW 177/18).