II GSK 185/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Andrzej Kuba Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3019/06 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) z dnia [...] lipca 2006 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał wydaną w sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r., którą ZUS działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., po rozpoznaniu wniosku B. F. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 2004 r. do sierpnia 2004 r., wraz z odsetkami za zwłokę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, określona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdyż wnioskująca jest zatrudniona na umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy i ponosi wspólnie z matką koszty utrzymania mieszkania, a powołując się na treść przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r., uznał, że opłacenie zaległych składek w wysokości 659,73 zł w systemie ratalnym, nie będzie stanowiło zagrożenia utraty możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej i jej matki. Podkreślił również, że wobec skarżącej nie było dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne. W skardze na powyższą decyzję B. F. zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że jej obecna sytuacja jest trudna i uzasadnia umorzenie należności, uzyskuje ona bowiem niskie wynagrodzenie i opiekuje się chorą matką, której leczenie pochłania jej miesięczną rentę, w związku z czym, opłacenie zaległych składek uniemożliwi zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej i jej matki. Oddalając powyższą skargę WSA w W. powołał treść przepisów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji i zwracając uwagę na obowiązek organu do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób obszerny i wyczerpujący wskazuje powody odmownego załatwienia wniosku skarżącej. Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności należności, bowiem skarżąca z umowy o pracę otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 900 zł brutto, zamieszkuje z matką - rencistką, otrzymującą świadczenie w wysokości 488,57 zł, z którą wspólnie ponosi koszty utrzymania, a choroba matki i konieczność sprawowania nad nią opieki nie stanowi przeszkody dla skarżącej w zarobkowaniu. Za prawidłowe Sąd uznał też uznanie organu, że uregulowanie zobowiązań wobec Zakładu w wysokości 659,73 zł (w systemie ratalnym) nie pozbawi skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., gdyż organ dokonał analizy sytuacji finansowej skarżącej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, podejmując wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie naruszając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Ponadto, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, iż w sprawie nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności, dające podstawę do umorzenia należności i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej B. F. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, to jest art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w związku z art. 7 i 8 k.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na dowolnym przyjęciu, iż brak jest przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości z tytułu składek z uwagi na sytuację finansową i rodzinną skarżącej, w przypadku gdy, dochód skarżącej wynosi 900 zł brutto, co daje 648,69 zł netto, opiekuje się ciężko i przewlekłe chorą matką, która otrzymuje świadczenie w wysokości 488,57 zł, a w takiej sytuacji opłata zaległych należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla skarżącej i jej chorej matki; 2) prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., polegającym na wadliwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez dowolne przyjęcie, że sytuacja materialna skarżącej w chwili wydania decyzji nie uzasadniała umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Sąd odniósł się w wyroku wyłącznie do wyliczonych enumeratywnie przypadków całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., podczas gdy zdaniem skarżącej, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., którego przesłanki są sprecyzowane w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Podniosła, że zakres swobody organu administracji w zakresie wydania decyzji uznaniowej jest ograniczony zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach k.p.a. Powołując się na zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a. stwierdziła, że organ powinien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji pomijając przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie rozważył wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, zgodnie z zasadami logiki oraz wbrew zasadzie ogólnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. podniosła, że swobodna ocena dowodów nie może być dowolna, a jej granice wyznaczają czynniki: logiczny, ustawowy oraz ideologiczny. Trudna sytuacja finansowa, w której obecnie znajduje się skarżąca i jej matka, uwzględniając powyższe czynniki, uzasadnia umorzenie należności z tytułu składek. Stwierdziła, że uregulowanie zobowiązania w systemie ratalnym, w przypadku otrzymywania przez nią wynagrodzenia w wysokości 648,69 zł netto miesięcznie oraz świadczenia jej matki w wysokości 488,57 zł, pozbawi ją i jej matkę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak zakup koniecznych lekarstw. Podkreśliła przy tym, że musi ponosić koszty utrzymania siebie i matki, w tym opłaty związane z rachunkami za energię elektryczną, telefon i zakup żywności, co jej zdaniem wypełnia przesłankę warunkującą umorzenie zaległości z tytułu składek, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl zasady wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaję sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wprowadzona tym przepisem reguła oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Ustawowe podstawy tego środka odwoławczego zostały zawarte w art. 174 komentowanej ustawy, zgodnie z którym, skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 art. 174), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 art. 174). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor, kwestionując wyrok Sądu I instancji, wskazał na obydwie ustawowe podstawy kasacyjne, o których mowa w omówionym przepisie art. 174 p.p.s.a. Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli dokonanej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie. Wymaga zatem przypomnienia, że w przepisie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tego przepisu, który przewiduje możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis art. 28 ust. 3 określa z kolei, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go art. 28 ust. 1 u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach prawa przesłanki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ocena zaistnienia powołanych w ustawie przesłanek z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W szczególności w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla wnioskującego, powinno znaleźć się omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że dla skuteczności takiego zarzutu koniecznym jest istnienie związku pomiędzy wytkniętym uchybieniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie NSA, strona wnosząca skargę kasacyjną takiego związku nie wykazała. Upatrywała ona naruszenia przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., polegającego na wadliwej - jej zdaniem - ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dowolnym przyjęciu, że jej sytuacja materialna w chwili wydania decyzji nie uzasadniała umorzenia należności z tytułu składek. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W świetle zacytowanej treści art. 106 § 5 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości to, że odesłanie do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania cywilnego odnosi się do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, przeprowadzonego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zauważyć w tym miejscu należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie wnioskowała w postępowaniu przed Sądem I instancji o przeprowadzenie jakiegokolwiek dowodu z dokumentu, co czyni bezzasadnymi stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. (...) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy(...). W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się, zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa bowiem na organie administracji publicznej, zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. Strona skarżąca stawiając zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w istocie uważa, że Sąd I instancji kontrolując decyzję wydaną w oparciu o zgromadzony przez organ materiał dowodowy dowolnie przyjął, że jej sytuacja materialna nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek. Powyższe stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie znajduje oparcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ administracji dokonał w ramach uznania, o czym była mowa wyżej. Sąd administracyjny kontrolował natomiast, czy ta decyzja została prawidłowo uzasadniona. Sąd dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, szczegółowo odnosząc się do argumentacji organu zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podzielił tą argumentację. Sąd podzielił bowiem stanowisko organu, że w sprawie nie zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności należności. Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez organ, dotyczących wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez skarżącą z tytułu umowy o pracę oraz fakt, że zamieszkuje ona z matką - rencistką, z którą wspólnie ponosi koszty utrzymania, Sąd jako prawidłowe ocenił uznanie organu, że uregulowanie zobowiązań wobec Zakładu w wysokości 659,73 zł (w systemie ratalnym) nie pozbawi skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wymaga przypomnienia, że w podstawie prawnej decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji organ powołał m. in. przepisy art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. W uzasadnieniu tej decyzji rozważał również zaistnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zdaniem NSA, powyższe zarzuty opierają się na błędnym twierdzeniu strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Sąd I instancji odniósł się w wyroku wyłącznie do wyliczonych enumeratywnie przypadków całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. Zdaniem skarżącej, w sprawie powinien mieć natomiast zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., którego przesłanki są sprecyzowane w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., podczas gdy w niniejszej sprawie dowolnie przyjęto, iż brak jest przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; (... ); 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek wskazując, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jednocześnie organ stwierdził, że opłacenie zaległych składek w wysokości 659,73 zł w systemie ratalnym, nie będzie stanowiło zagrożenia utraty możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej i jej matki. Podkreślił przy tym, że choroba matki skarżącej nie stanowi przeszkody w zarobkowaniu, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisach § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie orzekającego w sprawie organu i argumentację przedstawioną na jego poparcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na otrzymywanie przez skarżącą stałego wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę, wspólne z matką ponoszenie kosztów utrzymania mieszkania oraz wysokość należności z tytułu nieuiszczonych składek, zaprezentowane stanowisko Sądu I instancji zasługuje na aprobatę. Bezzasadnie również strona wnosząca skargę kasacyjna zarzuca naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. Skarżąca w uzasadnieniu tego zarzutu, powołując się na poglądy wyrażone w judykaturze i doktrynie stwierdziła, że organ powinien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Skarżąca powołując się na wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w istocie kwestionuje dokonaną przez organ ocenę, że jej sytuacja materialna i życiowa nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek. Biorąc pod uwagę wszystkie ustalone w niniejszej sprawie okoliczności, a w szczególności fakt, że skarżąca utrzymuje się z wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę, należy uznać, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności, na przykład - na co wskazywał zarówno organ, jak i Sąd I instancji - w systemie ratalnym, pozostaje w zgodzie zarówno z interesem publicznym, jak i nie pozostaje w sprzeczności z jej słusznym interesem. W konkluzji stwierdzić należy, że decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności - co w niniejszej sprawie oczywiście nie miało miejsca - organ może odmówić ich umorzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku omówił kwestie związane z decyzjami wydawanymi w ramach uznania administracyjnego i wskazał te okoliczności, które świadczą o tym, że kontrolowany organ odmawiając umorzenia składek nie przekroczył granic swobodnego uznania. To zaś w istocie kwestionowała strona wnosząca skargę kasacyjną, bowiem zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego podnosiła dowolne przyjęcie, że jej sytuacja materialna i życiowa nie uzasadniała umorzenia należności z tytułu składek. Trafne zaakceptowanie przez Sąd I instancji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji czyni zatem bezzasadnymi zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.