I GSK 842/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Szymon Widłak Protokolant Asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1185/15 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. J. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 13 maja 2014 r. producent złożył wniosek, w którym wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do pakietu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania do działek rolnych o powierzchni 126,66 ha, do pakietu 8.2.1 Międzyplon ozimy do działek rolnych o powierzchni 53,03 ha, do pakietu 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy do działek rolnych o powierzchni 40,77 ha. W dniu [...] października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 79.379,40 zł, w tym: w ramach pakietu 1.1 w wysokości 40.798,80 zł, w ramach pakietu 8.2.1 w wysokości 22 272,60 zł, w ramach pakietu 8.3.1 w wysokości 16 308,00 zł. W dniach 23-26 listopada 2014 r. w gospodarstwie producenta przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni; w dniach 24-26 listopada 2014 r. w zakresie wzajemnej zgodności; natomiast w dniu 26 listopada 2014 r. w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Producent został powiadomiony o kontrolach i w nich uczestniczył. W dniu 19 marca 2015 r. A. J. złożył zastrzeżenia do raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonych w dniach 23-26 listopada 2014 r. W odpowiedzi z dnia 26 marca 2015 r. nie uwzględniono zastrzeżeń producenta. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego. W dniu [...] maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 40.428,37 zł przyznanej za realizację pakietu 1.1 oraz odmówił przyznania płatności w zakresie pakietów 8.2.1 oraz 8.3.1. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu opisał specyfikę postępowania wznowieniowego, w wyniku którego została wydana decyzja będąca przedmiotem odwołania. Wskazał, iż podstawę wznowienia postępowania stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ wskazał, że zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w brzmieniu sprzed zmiany przepisów wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2014.324), o czym stanowi § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia zmieniającego. Stwierdził, że zasady przeprowadzenia kontroli na miejscu regulują przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Stosownie do brzmienia art. 30 ww. ustawy, w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu (...). Podkreślił, iż 26 listopada 2014 r. została przeprowadzona w gospodarstwie producenta kontrola na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci zarówno zawyżenia jak i zaniżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej w stosunku do części działek. Ponadto nie stwierdzono deklarowanej uprawy w międzyplonie. Stwierdzony rodzaj upraw został udokumentowany poprzez wykonanie fotografii ww. działek rolnych. Odnośnie pakietu 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania organ wyjaśnił, że A. J. we wniosku z dnia [...] maja 2015 r. zadeklarował realizację pakietu 1.1 na powierzchni 131,74 ha, przy czym działki rolne: BC, CC, CD, EE o łącznej powierzchni 5,08 ha zostały oznaczone przez producenta we wniosku jako działki bez płatności, wobec czego powierzchnia deklarowana wynosi 126,66 ha 737,74 ha - 5,08 ha = 126,66 ha. Powierzchnia stwierdzona wynosi 125,51 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną wynosi 1,15 ha, co wynika z zastosowania kompensacji powierzchni działek rolnych, na których w toku kontroli na miejscu zastosowano kod DR13+ i DR13, zgodnie z pkt 79 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Kod DR13- oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej, kod DR 13+ oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Dla działek rolnych z kodem DR13- została zapisana powierzchnia stwierdzona w kontroli na miejscu (łączna powierzchnia zaniżenia powierzchni działek rolnych wynosi 0,67 ha), co umożliwiło kompensację powierzchni działek z błędem DR13+ (łączna powierzchnia zawyżenia powierzchni działek rolnych wynosi - 1,82 ha). Różnica wynosi - 1,15 ha. Zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, w przypadku, gdy powierzchnia deklarowana we wniosku jest większa od powierzchni stwierdzonej, wysokość płatności jest ustalona w oparciu o powierzchnię stwierdzoną. Przy określeniu początkowej wysokości płatności organ uwzględnił powierzchnię stwierdzoną w toku kontroli na miejscu i w toku kontroli administracyjnej, tj. 125,51 ha. W przypadku pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone, wysokość pomocy uzależniona jest od wielkości powierzchni objętej wsparciem (degresywność). Płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości 100% stawki płatności - za powierzchnię od 0,1 ha do 100 ha; 50% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 100 ha do 200 ha; 10% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 200 ha. Co oznacza, że w ramach pakietu 1 za powierzchnię 100 ha przysługuje płatność w wysokości 100% stawki płatności, za powierzchnię 25,51 ha przysługuje płatność w wysokości 50% stawki płatności. W analizowanym przypadku uśredniona stawka płatności wynosi 321,944641 zł zł/ha. Kwota wynikająca z uwzględnienia powierzchni stwierdzonej i uśrednionej stawki płatności wynosi 40.428,37 zł. Odnośnie Pakietu 8 Ochronna gleb i wód, wariant 2.1 Międzyplon ozimy organ wskazał, że powierzchnia deklarowana wynosi 53,03 ha. W toku kontroli w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego na wszystkich działkach rolnych deklarowanych do płatności zastosowano kod W14, który oznacza, że nie stwierdzono deklarowanej uprawy w międzyplonie. Na części działek rolnych (F, G, L, Ł, BB, DD) nie stwierdzono deklarowanej uprawy w międzyplonie, nawet w formie mieszanki. Stosownie do brzmienia § 38 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowe przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: 1) działek rolnych (...) w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietu/wariantu 8.2.1 - międzyplon ozimy, brak siewu roślin poplonowych skutkuje zmniejszeniem płatności w zakresie ww. wariantu o 100%. W związku z powyższym organ odmówił producentowi przyznania płatności w zakresie pakietu 8.2.1. Odnosząc się do Pakietu 8 Ochronna gleb i wód, wariant 3.1 Międzyplon ścierniskowy organ wskazał, że powierzchnia deklarowana wynosi 40,77 ha. W toku kontroli w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego na wszystkich działkach rolnych deklarowanych do płatności zastosowano kod W21, który oznacza, że nie stwierdzono deklarowanej uprawy w międzyplonie. Organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania producent nie przedstawił dowodów, które stanowiłyby podstawę do podważenia wyników dowodu z kontroli na miejscu. Wyjaśniono, że stosownie do brzmienia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mając na względzie treść cytowanego przepisu, organ II instancji oparł swoje ustalenia faktyczne na danych zawartych w raporcie z kontroli na miejscu. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. J. na decyzję Dyrektora Łódzkiego OR ARiMR z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości po wznowieniu postępowania. Podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w Pajęcznie z [...] października 2014 r. o przyznaniu A. J. płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 79379,40 zł. Podstawą wznowienia stanowił przepis art.145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończanej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podstawę wznowienia stanowiły nowe okoliczności faktyczne ujawnione w czasie trzech kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego w listopadzie 2014 r. W wyniku tych kontroli wykryto nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek oraz gatunków roślin wysianych w międzyplonie. Okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji ([...] października 2014 r.) i nie były one znane organowi w momencie jej wydania. Sąd uznał zatem, że spełnione zostały przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W ocenie WSA organy administracji prawidłowo dokonały kompensacji powierzchni działek oznaczonych kodami DR 13+ i DR 13-. Po wykonaniu tej kompensacji powierzchnia stwierdzona wyniosła 125,51 ha, czyli była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej (126,66 ha) o 1,15 ha. W związku z czym płatność przysługuje jedynie do powierzchni stwierdzonej. Po dokonaniu stosownych wyliczeń płatność do pakietu 1.1 wyniosła 40428,37 zł. Organy administracji trafnie obniżyły płatność do wymienionej kwoty (zmniejszenie o 370,13 zł). Skarżący nie kwestionował ustaleń wyników kontroli w tym zakresie ani prawidłowości wyliczenia zmniejszonej płatności. Odnośnie 2. pakietu skarżący zadeklarował działki o powierzchni 53,03 ha. Na działkach zadeklarował uprawę (międzyplon ozimy) żyta ozimego i rzepaku ozimego. W wyniku kontroli na sześciu działkach nie stwierdzono deklarowanej uprawy nawet w formie mieszanki (na działkach BB, DD, F, G, L, Ł deklarowano żyto ozime a stwierdzono facelię i mieszankę rzepaku i facelii) zaś na pozostałych działkach zadeklarowano żyto ozime i rzepak ozimy zaś stwierdzono mieszkanki żyta i facelii oraz rzepaku i facelii. W przypadku stwierdzenia uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa ulega zmniejszeniu. W przypadku pakietu/wariantu 8.2.1. brak siewu roślin poplonowych skutkuje zmniejszeniem płatności o 100%. Z uwagi na to, że na zgłoszonych działkach nie stwierdzono upraw deklarowanych przez skarżącego organy administracji słusznie w ocenie Sądu odmówiły płatności w zakresie pakietu 8.2.1. W przypadku pakietu 3. A. J. zgłosił działki rolne o powierzchni 40,77 ha. Na działkach tych zadeklarował uprawę (międzyplon ścierniskowy) facelii błękitnej. W wyniku kontroli stwierdzono na wszystkich działkach mieszankę rzepaku i facelii. Nie stwierdzono zatem deklarowanej uprawy w międzyplonie. Zgodnie z treścią załącznika nr 7 do rozporządzenia z 13 marca 2013r. w przypadku wariantu 8.3 brak siewu roślin poplonowych skutkuje zmniejszeniem płatności o 100%. Organy administracji trafnie zatem, zdaniem Sądu I instancji, odmówiły płatności w zakresie pakietu 8.3.1. Reasumując WSA w Łodzi uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że uzasadnione było zmniejszenie płatności w ramach pakietu 1.2. oraz odmowa przyznania płatności w zakresie pakietów 8.2.1. i 8.3.1. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - § 38 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie i ustalenie, iż skarżący dopuścił się uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach określonych wariantach poszczególnych pakietów, w sytuacji, gdy skarżący wypełnił wszelkie wymagania wynikające z cytowanego wyżej przepisu; - naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - tj. art. 7 kpa, wobec niedostrzeżenia przez organ zarówno I jak i II instancji słusznego interesu skarżącego, co skutkuje zmniejszeniem płatności, których skarżący jest beneficjentem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa obydwu podstawach kasacyjnych. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w powołanym przepisie podstaw kasacyjnych, zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania - na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a jedynie w granicach zarzutów kasacyjnych, wnoszący środek prawny powinien w myśl art. 176 ppsa wskazać konkretny przepis, który jego zdaniem został naruszony oraz wykazać, na czym owo naruszenie polega, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Jak wyżej wskazano, norma wyrażona w art. 183 § 1 ppsa oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które wyraźnie zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Przy tym nie jest jednak władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, których prawidłowe formułowanie polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, jakie zostały naruszone oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało. Ów formalizm wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Argumentacja autora środka prawnego związana z zarzutem błędnej wykładni § 38 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie niewypełnienia przez skarżącego wymogów wskazanego przepisu, a także z procesowym zarzutem naruszenia art. 7 kpa przez niedostrzeżenie słusznego interesu skarżącego uzasadnia możliwość i potrzebę łącznego odniesienia się do wskazanych zarzutów, które w istocie stanowią powtórzenie argumentów ze skargi oraz polemikę z prawidłowymi wnioskami i ocenami zawartymi w orzeczeniu Sądu I instancji. W pierwszym rzędzie należy podnieść, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r., na które powołuje się skarżący kasacyjnie, nie zawiera przepisu § 38 pkt 1. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy domyślanie się, którą jednostkę redakcyjną przepisu kasator miał na uwadze formułując zarzut. Niezależnie od tego należy zauważyć, iż wskazany zarzut kasacyjny nie zawiera żadnej argumentacji, nie mówiąc o braku wypowiedzi co do formy ewentualnego naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania przepisów procedury administracyjnej i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ARiMR dopuściła wszystkie dowody na okoliczność płatności rolnośrodowiskowej A. J. za rok 2014. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktycznych. Natomiast okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone. Zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 7 kpa w ogóle nie zawiera uzasadnienia, tym samym podniesiony w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony. Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zostały naruszone wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego i procesowego, dlatego na podstawie art. 184 ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.