VIII SA/Wa 687/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: organ I instancji, PINB) Nr [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Wobec S. M. została wydana przez [...]WINB decyzja Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], nakazująca wykonanie przebudowy dachu dwuspadowego istniejącego budynku obory na działce w B. Nr [...], gm. J., na dach jednospadowy ze spadkiem na własną działkę. T. M. (dalej: strona, skarżący, zobowiązany) jest następcą prawnym S. M. zmarłego [...] czerwca 2018 r. i obecnym właścicielem działki w B. Nr [...], gm. J.. W związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku wskazanego w decyzji [...]WINB nr [...] organ I instancji, działając na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, dalej: u.p.e.a.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] maja 2019 r. PINB wystawił upomnienie wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Następnie PINB wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który skutecznie doręczono zobowiązanemu [...] czerwca 2019 r. w trybie art. 44 k.p.a. Zobowiązany nie wniósł zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2019 r. PINB nałożył na skarżącego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji [...]WINB Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Jednocześnie wezwał do wpłacenia ww. grzywny i opłaty egzekucyjnej na rachunek organu w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia z zagrożeniem, że w razie nieuiszczenia grzywny i opłaty, zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a następnie orzeczone będzie wykonanie zastępcze. W ocenie organu I instancji nałożona grzywna jest adekwatna do zakresu obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym. Zażalenie na to postanowienie wniósł zobowiązany, domagając się jego uchylenia. Podał, że w wyroku z 14 grudnia 2018 r. w sprawie VIII SA/Wa 288/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 124 § 2 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia nałożonych grzywien nie przechodzi na spadkobierców, gdyż nałożona na zmarłego grzywna ma charakter osobisty i jest ściśle związana z osobą zmarłego. Skarżący jest już trzecim właścicielem budynku i nie powinien być rozliczany za poprzednich właścicieli. Wyjaśnił, że obora została wybudowana ponad [...] lat temu przez rodziców skarżącego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1980 r. Za jej budowę on sam nie ponosi więc odpowiedzialności. Decyzji tej nie kwestionowali wówczas sąsiedzi, którzy obecnie działają niezgodnie z zasadami współżycia społecznego, inicjując sprawy przeciwko niemu. Podał, że właściwa była decyzja PINB nr [...] z [...] maja 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania przebudowy dachu. Wskazanym na wstępie postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Zobowiązany jako obecny właściciel nieruchomości nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją [...]WINB Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Wobec powyższego PINB miał obowiązek wszczęcia przeciwko zobowiązanemu postępowania egzekucyjnego i nałożenia na niego jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją, która jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie organu odwoławczego PINB uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny, która ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanego, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. [...]WINB wskazał również i na to, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności. Tak więc jest ona ważna i powinna być wykonana. Nie zgadzając się z ww. postanowieniem zobowiązany wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, którą uzasadnił jak w odwołaniu. Dodatkowo podał, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są dla niego krzywdzące oraz że czuje się przez nie nękany. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie [...]WINB Nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB Nr [...] z [...] lipca 2019 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odpowiada prawu. Stosownie do art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Zaznaczyć w tym miejscu należy także i to, że omawiana grzywna nie ma charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 759/11, publ. LEX nr 1082805). Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a. (organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony), 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Z kolei w myśl art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniem wezwał skarżącego do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że skarżący w dalszym ciągu uchylał się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożono grzywnę w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, przy czym jest to środek najmniej uciążliwy dla skarżącego, prowadzący jednocześnie do wykonania przez niego nakazanej przebudowy dachu dwuspadowego na dach jednospadowy ze spadkiem na własną działkę. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w wysokości 75% lub w całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest - co do zasady - środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany zostaje bowiem obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego (art. 127 i art. 133 § 1 u.p.e.a.). Zdaniem Sądu prawidłowo została ustalona także wysokość nałożonej grzywny. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5 (nie znajdującego zastosowania w sprawie niniejszej), każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Organ egzekucyjny, wymierzając grzywnę na tej podstawie, działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności; organ winien zatem wskazać przesłanki, jakimi kierował się, określając wysokość nałożonej grzywny. Jakkolwiek uzasadnienie wysokości grzywny przez organ I instancji jest dosyć lakoniczne, to jednak znajduje rozwinięcie w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego (por. strona 3 akapit 2 uzasadnienia postanowienia [...]WINB). Skarżący, wnosząc zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, podnosił argumenty, które w istocie sprowadzają się wyłącznie do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ta zaś argumentacja nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest bowiem dopuszczalne badanie zasadności obowiązku objętego decyzją administracyjną rozstrzygającą o przebudowie dachu. Kwestionowanie zasadności obowiązku nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, dopóki pozostaje w obrocie prawnym decyzja administracyjna nakładająca na skarżącego obowiązek (por. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., II OSK 1032/17, publ. CBOSA). Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia zarzutów od wydanego wobec niego tytułu wykonawczego. Organ, wszczynając egzekucję, nie jest natomiast uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że po śmierci brata skarżący stał się właścicielem działki w B. Nr [...], gm. J.. Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązek rozbiórki, jako związany z nieruchomością, przeszedł na skarżącego jako następcę prawnego S. M.. Skarżący, jako nowy właściciel nieruchomości, przejął wszystkie prawa i obowiązki nałożone na poprzedniego właściciela, w tym obowiązek przebudowy dachu dwuspadowego, nałożony ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018 r. w sprawie VIII SA/Wa 288/18 o umorzeniu postępowania, do którego odwołuje się skarżący, zostało wydane w innym stanie faktycznym. W tejże sprawie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Nr [...] PINB nałożył grzywnę na brata skarżącego, który zmarł w toku postępowania sądowego. Wobec skarżącego nie zostało jeszcze wówczas zainicjowane postępowanie egzekucyjne, stąd nie mógł on być uznany na stronę w tamtym postępowaniu, gdyż - jak wywiódł Sąd - nałożona na zmarłego skarżącego grzywna w celu przymuszenia ma charakter osobisty i jest ściśle związana z osobą, której dotyczy, a zatem pozostaje w związku wyłącznie z interesem prawnym zmarłego skarżącego i jako niepodlegająca dziedziczeniu ani zbyciu, nie przechodzi na jego następców prawnych. Sam obowiązek wykonania przebudowy dachu nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, tylko ze zbywalnym i dziedzicznym prawem własności do nieruchomości, na której znajduje się budynek obory, zatem przechodzi on na spadkobierców. Nakładając na skarżącego grzywnę organ egzekucyjny wyczerpał dyspozycję art. 28a u.p.e.a., albowiem przed zastosowaniem dalszych środków egzekucyjnych wystawił nowy tytuł wykonawczy i dopiero po skierowaniu go do organu egzekucyjnego wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy, wydając zaskarżone decyzje, prawidłowo oceniły stan faktyczny i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, a ich ocena nie nosi cech dowolności. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.