III OSK 4126/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 525/20 w sprawie ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasad rekrutacji do publicznych przedszkoli 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta K. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 października 2020 r. III SA/Gl 525/20, po rozpoznaniu skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasad rekrutacji do publicznych przedszkoli: 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2020 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do publicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych prowadzonych przez miasto K., branych pod uwagę w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określenia liczby punktów za każde z tych kryteriów i dokumentów niezbędnych do ich potwierdzenia, jako sprzecznej z art. 131 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.; dalej: P.o.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda odwołał się do art. 131 ust. 4 P.o., zgodnie z którym w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeśli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice lub rodzic samotnie wychowujący kandydata musza pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. W oparciu o art. 131 ust. 6 P.o. organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów oraz przyznaje każdemu kryterium określona liczbę punktów. W ocenie organu nadzoru kryterium znajdujące się w wierszu lp. 1 tabeli stanowiącej załącznik do uchwały, zgodnie z którym kandydat któremu gmina ma obowiązek zapewnić miejsce w publicznym przedszkolu otrzyma w toku drugiego etapu naboru 64 punkty, jest niezgodne z prawem. Art. 31 ust. 1-2 P.o. przyznaje wyłączne uprawnienie do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieciom od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. W szczególnie uzasadnionych wypadkach ust. 3 pozwala dodatkowo na objecie wychowaniem przedszkolnym dziecka, które ukończyło 2,5 roku. Zgodnie z art. 31 ust. 6 P.o. dzieci w wieku 3-5 lat mają prawo korzystania z wychowania przedszkolnego. Kwestie rocznego obowiązku przygotowania przedszkolnego reguluje art. 31 ust. 4 P.o., zgodnie z którym dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć to przygotowanie w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Zapewnienie warunków do spełnienia tego obowiązku spoczywa na gminie (art. 31 ust. 8 P.o.), dla której jest to zadanie własne. Wobec powyższego wprowadzenie do kryteriów rekrutacyjnych przesłanki odnoszącej się do dzieci, którym gmina jest obowiązana zapewnić miejsce w przedszkolu publicznym, a zatem do dzieci, które są obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne, zdaniem organu nadzoru nie znajduje swego umocowania w ustawowej przesłance "zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych". Nadto regulacja ta godzi w zasadę równości wynikająca z art. 32 Konstytucji. Natomiast wymóg podania numeru PESEL we wniosku rekrutacyjnym wykracza poza zakres delegacji ustawowej, a art. 150 ust. 1 P.o. wskazuje co powinien zawierać wniosek. Kryterium zawarte w wierszu lp. 2 tabeli będącej załącznikiem do uchwały nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż poddanie dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie może być uznane za uwzględnienie potrzeb dziecka ubiegającego się o miejsce w przedszkolu, czy też potrzeb jego rodziny, ma ono aspekt spełnienia potrzeb społecznych. Nadto kwestie obowiązkowych szczepień ochronnych uregulowano w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zaś Rada Miasta nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji. Organ nadzoru zakwestionował również zapis w wierszu lp. 4 tabeli będącej załącznikiem do uchwały, gdyż wskazuje na konieczność spełnienia przez oboje rodziców przesłanki aktywności zawodowej. Konieczność brania pod uwagę sytuacji rodziców samotnie wychowujących dzieci wynika wprost z przepisu ustawy, a Rada Miasta dyspozycji tej nie wypełniła. Przekroczenie przez Radę Gminy kompetencji przy uchwalaniu uchwały, jak i niewypełnienie w całości delegacji ustawowej powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Organ nadzoru odwołał się również do zasady praworządności z art. 7 Konstytucji, z którego wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego poszczególnych materii na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego tam upoważnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto K. domagało się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 131 ust. 4 P.o., poprzez przyjęcie, że Rada Miasta podejmując zaskarżona uchwałę przekroczyła kompetencje oraz nie wypełniła w całości zawartej w tym przepisie delegacji ustawowej. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 października 2020 r. III SA/Gl 525/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 131 ust. 4 P.o. okazały się uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego żądania wskazania numeru PESEL w tabeli lp. 1 odwołać trzeba się do art. 150 ust. 1 P.o., który określa treść i załączniki do wniosku wskazując, że zawiera on imię, nazwisko, datę urodzenia oraz numer PESEL kandydata. Wymóg ten został powtórzony w omawianej regulacji, a w konsekwencji stwierdzić należało, że nie wykracza on poza zakres kryteriów, które gmina może określić w uchwale. Wskazane w uchwale kryterium nie premiuje w żaden sposób dzieci, które są zobowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne, a uprawnienia do realizacji wychowania przedszkolnego mają na równych warunkach wszystkie dzieci w wieku 3-6 lat. W treści kwestionowanego kryterium nie zawarto warunku dyskryminującego ze względu na wiek dziecka, a obowiązek zagwarantowania dzieciom odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego spoczywa na gminie (art. 31 ust. 8), a w rozpoznawanej sprawie skarżący obowiązku tego nie kwestionował (wyrok WSA w Gliwicach z 17.09.2018r. IV SA/Gl 582/18). W uchwale Rada Miasta przyjęła 6 kryteriów (art. 131 ust. 6 P.o.), a wszystkie one odnoszą się do wskazań ustawodawcy zmierzających do zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych (kryterium 4 i 5 z tabeli stanowiącej załącznik do uchwały). Odnośnie zarzutu bezpodstawnego żądania oświadczenia rodzica o poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym Sąd I instancji stwierdził, że był on niezasadny, a skarżący prezentując swe stanowisko w sprawie prawidłowo powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Poglądy te należało podzielić również w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że rodzice, którzy nie wykonują ustawowego obowiązku szczepienia dzieci nie mogą wymagać, by byli traktowani na równi z osobami przestrzegającymi powszechnie obowiązujących norm prawnych (wyrok WSA w Gliwicach z 6.08.2019 r. III SA/Gl 489/19). Omawiane kryterium nie jest sprzeczne z warunkami określonymi w art. 131 ust. 4 P.o. dotyczącymi zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny. Odnośnie zapisu lp. 4 w tabeli stanowiącej załącznik do uchwały stwierdzić należało, że nie narusza on art. 131 ust. 4 P.o. w zakresie zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Kwestionowany zapis odnosi się bowiem zarówno do konieczności złożenia oświadczenia o aktywności zawodowej obojga rodziców jaki jednego z nich, w przypadku gdy to on wychowuje samotnie kandydata. Za odmienna interpretacją tego uregulowania nie przemawia jego treść, z której wprost wynika, że oświadczenie w tym przedmiocie winien złożyć rodzic lub rodzice. W spawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów prawa w stopniu koniecznym do wyeliminowania z obrotu uchwały Rady Miasta z [...] kwietnia 2020 r. Wobec tego zaskarżony akt Sąd I instancji uchylił na podstawie art. 148 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 października 2020 r. III SA/Gl 525/20 wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 131 ust. 4 P.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w uchwale kryterium nie premiuje w żaden sposób dzieci, które są zobowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne, a uprawnienia do realizacji wychowania przedszkolnego mają na równych warunkach wszystkie dzieci w wieku 2-6 lat, podczas gdy wprowadzenie do kryteriów rekrutacyjnych przesłanki odnoszącej się do dzieci, którym gmina jest obowiązana zapewnić miejsce w przedszkolu publicznym, a zatem do dzieci, które są obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne, nie znajduje swojego umocowania w ustawowej przesłance "zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych"; b) art. 131 ust. 4 P.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta w sposób prawidłowy uregulowała w uchwale materię określoną w art. 131 ust. 4 P.o., to jest kryteria naboru do przedszkoli na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego z uwzględnieniem potrzeb rodziny, w której rodzic samotnie wychowujący kandydata musi pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, podczas gdy kryterium oznaczone lp. 4 załącznika do uchwały nie określa w sposób precyzyjny, że dotyczy rodziców samotnie wychowujących dzieci; c) art. 91 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa nie spełniają warunków istotnego naruszenia prawa, co winno skutkować uwzględnieniem zarzutów skargi, podczas gdy przyjęcie przez Radę Miasta K. uchwały, która nie wypełnia w całości delegacji ustawowej z art. 131 ust. 4 P.o. stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające unieważnienie uchwały; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za zasadną. W oparciu o powyższe Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a., albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto K. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie odnosi się to do wszystkich zarzutów. Zauważyć bowiem należy na początku, że przepisy powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej mają charakter wynikowy (art. 151 i art. 148 p.p.s.a.) i powołane samodzielnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. "Zarzut naruszenia przepisów art. 149 oraz art. 151 p.p.s.a. powinien być każdorazowo powiązany z zarzutem naruszenia przepisów warunkujących konieczność zastosowania art. 149 bądź art. 151 p.p.s.a." (wyrok NSA z 27.07.2021 r. I OSK 845/19, LEX nr 3223999), co odpowiednio odnosi się także do art. 148 p.p.s.a. Natomiast zarzuty odnoszące się do prawa materialnego koncentrują się wokół dwóch kryteriów drugiego etapu rekrutacji do przedszkoli publicznych, zawartych w zaskarżonej uchwale, które organ nadzoru uważa za sprzeczne z art. 131 ust. 4 P.o. Pierwsze z tych kryteriów określa, że "Kandydat, któremu gmina ma obowiązek zapewnić miejsce w publicznym przedszkolu, oddziale przedszkolnym przy szkole podstawowej" otrzymuje 64 pkt na 126 możliwych, czyli większość. Kryterium to premiuje zatem tych kandydatów, którym gmina ma obowiązek zapewnić miejsce w publicznym przedszkolu. Sąd I instancji przyjął natomiast, że cyt. "(...) wskazane w uchwale kryterium nie premiuje w żaden sposób dzieci, które są zobowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne, a uprawnienia do realizacji wychowania przedszkolnego mają na równych warunkach wszystkie dzieci w wieku 3-6 lat. W treści kwestionowanego kryterium nie zawarto warunku dyskryminującego ze względu na wiek dziecka, a obowiązek zagwarantowania dzieciom odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego spoczywa na gminie (art. 31 ust. 8) ..." Gdyby tak było, jak twierdzi Sąd I instancji, że przytoczone kryterium nie premiuje nikogo, w tym ze względu na wiek, to byłoby ono "puste" i nie realizowałoby żadnego z celów zawartych w upoważnieniu z art. 131 ust. 4 P.o. Przepis ten stanowi, że "W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, (...) nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów." Tymczasem zauważyć należy, że czym innym jest obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego (art. 31 ust. 4 P.o.), którego spełnienie zapewnić ma gmina w ramach zadania własnego (art. 31 ust. 8 i 9 P.o.), a czym innym wychowanie przedszkolne, do korzystania z którego prawo mają dzieci w wieku 3-5 lat (art. 31 ust. 6 P.o.). Powyższy obowiązek i prawo składają się w sumie na wychowanie przedszkolne (zob. art. 31 ust. 1 P.o.). Zakwestionowane przez organ nadzoru kryterium odnosi się wyłącznie do tych kandydatów, którym gmina ma obowiązek zapewnić miejsce w publicznym przedszkolu. Mimo zatem, że 6-latkowie mają obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, a młodsi prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego, to równy dostęp do wychowania przedszkolnego (obejmującego również obowiązek – art. 31 ust. 1 P.o.) powinien oznaczać brak preferencji dla sześciolatków objętych obowiązkiem. Tym bardziej, że zgodnie z art. 31 ust. 9 pkt 3 P.o. zapewnienie przez gminę w ramach zadania własnego spełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4 P.o. może polegać także na zapewnieniu możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu niepublicznym, dotowanym przez gminę. Rację ma więc Wojewoda Śląski twierdząc, że odczytanie przez Sąd I instancji omawianego wyżej kryterium, wbrew jego gramatycznej treści, jako preferencja dla wszystkich kandydatów objętych wychowaniem przedszkolnym oznaczałoby, że kryterium to jest "puste", bo wszyscy kandydaci otrzymaliby za nie taką samą liczbę punktów. Nie wypełniałoby więc ono żadnego z celów wymienionych w art. 131 ust. 4 P.o. Rozróżniając natomiast obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego (art. 31 ust. 4 P.o.) od prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego (art. 31 ust. 6 P.o.), co w sumie składa się na wychowanie przedszkolne (art. 31 ust. 1 P.o.), realizowane jako zadanie własne gminy (art. 31 ust. 8 P.o.), stwierdzić należy, że równy dostęp do wychowania przedszkolnego pozostaje w sprzeczności z przywilejami tylko dla kandydatów objętych obowiązkiem, a tym samym pozostaje w sprzeczności z zapewnieniem realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny (art. 131 ust. 4 P.o.). Rację ma też organ nadzoru, że kryterium czwarte, premiujące ośmioma punktami kandydata, którego oboje rodzice pracują, studiują, prowadzą gospodarstwo rolne lub działalność gospodarczą, może być odczytywane jako naruszające wytyczną o najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi (art. 131 ust. 4 P.o.). Wprawdzie z dokumentów niezbędnych do potwierdzenia tego kryterium wynika, że ma to być "oświadczenie rodziców/rodzica o zatrudnieniu lub o odbywaniu studiów (...)", ale sama treść kryterium nie wskazuje na preferencje dla rodziców samotnie wychowujących dziecko (kandydata), co może rodzić wątpliwości, co do właściwej treści prawa miejscowego, w kontekście upoważnienia zawartego w art. 131 ust. 4 P.o. Co do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g. stwierdzić należy, że również zasługiwał on na uwzględnienie, tyle że Sąd I instancji przyjął, jak należy wnioskować z rozważań zawartych na str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że organ nadzoru nie wykazał dostatecznie naruszenia art. 131 ust. 4 P.o., a nie, że wskazane przez organ nadzoru naruszenia miały nieistotny charakter. Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a.