III SA/Po 1026/16

SENTENCJA Dnia 28 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi W. W., M. W. - wspólników [...] spółki cywilnej w [...] na orzeczenie Zarządu Województwa z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu [...] grudnia 2015r. [...] złożyła w Departamencie Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego (DWP) wniosek o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (WRPO 2014+) - Działanie 1.5 "Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Poddziałanie 1.5.2 ..Wzmocnienie konkurencyjności kluczowych obszarów gospodarki regionu" (konkurs nr [...]). Projektowi pt. "[...] nadano numer [...] Pismem z dnia [...] czerwca 2016r., DWP zawiadomił wnioskodawcę, że jego wniosek został poddany ocenie merytorycznej w zakresie kryteriów merytorycznych zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny na lata 2014-2020, w wyniku której został oceniony negatywnie z powodu uzyskania relatywnie niskiej liczby punktów przyznawanych za poszczególne kryteria wartościujące. Projekt uzyskał łącznie [...] pkt., co stanowi [...]% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania. Nie zgadzając się z przedstawioną oceną projektu wnioskodawca złożył w dniu [...] czerwca 2016 r., uzupełniony następnie dnia [...] lipca 2016 r. protest, zarzucając, że ocena wnioskowanego projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy w zakresie kryteriów: nr 10 "Wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych", nr 12 "Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu", nr 13 "Projekt wpisuje się w inteligentne specjalizacje regionalne, oraz kryterium nr 19 "Wpływ projektu na poprawę produktywności / efektywności Wnioskodawcy". W wyniku rozpoznania protestu przez Komisję Odwoławczą (KO) orzeczeniem z dnia [...] września 2016 r. podjęto rozstrzygnięcie postanawiające o nieuwzględnieniu protestu w zakresie kryteriów 10,12,13, zwiększając za to do maksymalnych 5 punktów ocenę za kryterium nr 19, co łacznie spowodowałao osiągnięcie przez wnioskodawcę [...] punktów. W zakresie kryterium nr 10 stwierdzono, iż wnioskodawca dowiódł, iż projekt (w sposób bezpośredni lub pośredni, poprzez kontynuację w projekcie dotychczasowej pozytywnej polityki wnioskodawcy), oddziaływać będzie w sposób pozytywny na zasadę horyzontalną równouprawnienia płci. Neutralny wpływ występuje w przypadku równości szans i niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju. W ocenie organu temat został potraktowany zbyt ogólnie, bez odniesienia się do konkretnego projektu. Powyższe pozwalało na przyznanie (z tytułu zapewnienia pozytywnego wpływu projektu na jedną zasadę horyzontalną) 1 pkt. na 3 możliwe w kryterium nr 10. W ocenie Instytucji Zarządzającej wnioskodawca w projekcie ograniczył sie do deklaracji w zakresie realizacji drugiej zasady horyzontalnej – tj “zrównoważony rozwój". Tymczasem nie oznacza to automatycznie pozytywnego oddziaływania projektu na tą sferę. Ocena merytoryczna projektów odbywa się na podstawie informacji przedstawionych przez wnioskodawców w dokumentacji aplikacyjnej. Realizacja projektu powinna zostać opisana w sposób na tyle wiarygodny i wyczerpujący, aby można było uznać, że projekt jest wystarczająco dobrze przygotowany i przemyślany, aby mógł zostać realizowany przy współudziale środków Unii Europejskiej. Analizując i cytując uzasadnienie wnioskodawcy w odniesieniu do polityki horyzontalnej zrównoważonego rozwoju stwierdzono, iż jest ono ogólne, może odnosić się do każdego projektu i nie podaje konkretnych rozwiązań. W zakresie oceny kryterium nr 12 "Uzasadnienie potrzeby realizacji " stwierdzono, że wnioskodawca jedynie ogólnie uzasadnił potrzebę realizacji projektu w zakresie rozeznania rynku, identyfikacji problemu i potrzeb wnioskodawcy, planowanych działań. W uzasadnieniu brak jest opisu konkurencji, co jest bardzo istotne z punktu podjęcia działań rozwojowych firmy. Stwierdzono również, że opis zawarty w dokumentacji wniosku, szczególnie w SW, a uznany przez Skarżącego za zawierający wszystkie wymagane elementy i dokonany w sposób wyczerpująco prezentujący sytuację na rynku usług, należy określić jako dość ogólny i pozbawiony szeregu niezbędnych informacji. Skarżący twierdzi, że bardzo szczegółowo i gruntownie opisał analizę rynku, konkurencji, potrzeb potencjalnych odbiorców. Twierdzenie takie jest nieuzasadnione, gdyż przedstawione dane nie są analizą, opierają się na luźnych informacjach obrazujących procentowe wzrosty w minionych latach, bez uszczegółowienia wobec występujących różnic w branży. Zagadnienie konkurencji nie zostało podjęte, nie wykazano jej na rynku krajowym, jak i międzynarodowym, a brak analizy w tej dziedzinie stwarza zagrożenie niepowodzeniem przedsięwzięcia. Cytowane pojedyncze stwierdzenia co do przewidywanych kierunków w branży nie są rzetelnymi badaniami i analizą rynku. Oprócz niskiej konkretności i adekwatności opisu, wskazano na brak podania szczegółowej metodyki przeprowadzenia badań opinii klientów (próba badawcza, okres, zadane pytania, itp.). Oceniając kryterium nr 13 stwierdzono natomiast, że bazując na danych zawartych w dokumentacji aplikacyjnej wpływ projektu na inteligentną specjalizację "Biosurowce i żywność dla świadomych konsumentów", jednakże brak odniesienia się wnioskodawcy do zapewnienia efektu synergii specjalizacji wynikającego z połączenia nauki i biznesu w odniesieniu do działań projektowych zadecydował o przyznaniu 1 punktu w przedmiotowym kryterium. Pismem z dnia [...] października 2016r. spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na informację Zarządu Województwa z dnia [...] września 2016r., wnosząc o stwierdzenie, iż ocenę projektu przeprowadzono w sposób naruszający prawo, a naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Zarząd Województwa. Skarga objęła ocenę kryteriów 10,12 i 13. Zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 i art. 57 ustawy z dnia z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 217), oraz dokonanie nieprawidłowej oceny kryteriów wskazanych w Załączniku nr 1 do Regulaminu konkursu nr [...] poprzez: dokonanie oceny projektu z naruszeniem zasady obiektywności i praworządności, a w szczególności oparcie jej na dowolnych i przypadkowych argumentach nieodnoszących się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a także stawianie wnioskodawcy wymagań obiektywnie niemożliwych do spełnienia na danym etapie, dokonanie oceny projektu w sposób powierzchowny i wybiórczy, bez szczegółowego rozpatrzenia wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów i zawartych w nich wyjaśnieniach i opisach. W odpowiedzi na skargę organ wskazał na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej: "ustawa"), w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.). Wyłącznym kryterium kontroli sądowoadministracyjnej jest zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ocena projektów powinna być dokonywana z uwzględnieniem zasad: przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy). W wyniku rozpoznania skargi sąd może ją uwzględnić, jeśli ocena przeprowadzona została w sposób naruszający prawo (art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy). Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony przez ustawodawcę do weryfikacji merytorycznej oceny wniosku (projektu) dokonanej przez członków komisji (ekspertów) oraz przyznawania dodatkowych punktów. W myśl art. 53 ust. 2 ustawy, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. W rozpoznawanej sprawie przedłożony przez skarżącego projekt otrzymał ocenę negatywną – w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jakkolwiek bowiem projekt został oceniony pozytywnie, to jednak nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach konkursu. Przedstawiony projekt otrzymał bezwarunkowo mniej punktów niż ostatni projekt, który wyczerpał pulę środków przewidzianych w ramach konkursu. Spór pomiędzy stronami postępowania sądowego dotyczył merytorycznej oceny projektu przez Zarząd Województwa z punktu widzenia kryteriów ogólnych (merytorycznych punktowych) nr 10, 12 i 13. Zarzuty niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie merytorycznej sprowadzały się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, w rezultacie podtrzymaną następnie (co do kryteriów spornych i objętych skargą) w rozstrzygnięciu Komisji Odwoławczej. W ocenie Sądu prawnie nieskuteczne są argumenty strony skarżącej związane z oceną projektu według ogólnych kryteriów merytorycznych nr 12 i 13, za które przyznano kwestionowane w skardze ilości punktów. Jak wskazano wyżej kompetencje sądu administracyjnego nie obejmują możliwości orzekania co do żądania strony w zakresie analizy ilości przyznanych punktów. Przeprowadzona natomiast kontrola sądowa orzeczenia co do kryterium zgodności z prawem nie daje podstaw do podzielenia zarzutów skarżącego co do naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego. Niespełnienie oczekiwań wnioskodawcy co do oceny projektu a w szczególności liczby punktów przyznanych za poszczególne kryteria nie wynika z błędnej wykładni przepisów. Ocena Instytucji Zarządzającej jest rezultatem ważenia i zestawienia argumentacji przedstawionej we wniosku i proteście z wiedzą i argumentacją powołanych w tym celu ekspertów w danej dziedzinie. W rezultacie – w świetle art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy – sądowa weryfikacja oceny projektu pod kątem przeprowadzenia jej z uwzględnieniem zasad: przejrzystości, rzetelności i bezstronności możliwa jest jedynie w przypadku naruszenia tych właśnie zasad, a nie w przypadku polemiki wartościującej argumenty wyrażone we wniosku o dofinansowanie. W badanej sprawie w informacji z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz w orzeczeniu Komisji wskazano kryteria, według których dokonano oceny wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie. Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny kryteriów nr 12 i 13 był zwięzły, przejrzysty i wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec przedłożonego projektu. Należy zwrócić uwagę, iż szeroko odniesiono się do argumentacji wnioskodawcy zawartej w dokumentach aplikacyjnych, cytując ją i uzasadniając przyjęte stanowisko. Merytorycznie wskazano wady projektu uniemożliwiające – w ocenie Instytucji Zarządzającej - przyznanie maksymalnej punktacji w ramach kryteriów nr 12 i 13. Natomiast zdaniem sądu Instytucja Zarządzająca w zakresie kryterium nr 10 nie uwzględniła w swej ocenie wszystkich argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę co do innowacyjności projektu. W ramach tego kryterium weryfikacji podlegał wpływ projektu na wdrażanie zasad horyzontalnych: zrównoważony rozwój, równość szans i niedyskryminacja, równouprawnienie płci. Przyznano punkt za pozytywny wpływ na jedną z zasad, tj równouprawnienie płci, odrzucając natomiast pozytywny wpływ projektu na realizacje zasady "zrównoważony rozwój", co skutkowało odmową przyznania drugiego punktu. W rozstrzygnięciu Instytucja Zarządzająca uznała, że spółka nie określiła jaki wpływ na politykę zrównoważonego rozwoju ma realizacja projektu oraz nie uzasadniła wyboru, albowiem uzasadnienie jest – zdaniem instytucji – zbyt ogólne. Sąd pragnie zauważyć, że zgodnie z kryteriami oceny projektu w zakresie kryterium (merytorycznego) nr 10 przewidziano, że zasada zrównoważonego rozwoju jest zachowana, jeśli w ramach projektu zakłada się podejmowanie działań ukierunkowanych m.in. na racjonalne gospodarowanie zasobami. Spółka tymczasem konsekwentnie argumentowała, że zachowanie tej zasady wynika z oszczędności wody i energii, które możliwe są do uzyskania w rezultacie innowacyjności procesu [...]. W ocenie sądu wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ w sposób niewystarczający przeanalizowano w tym zakresie projekt i stanowisko strony skarżącej. Sąd nie podziela jednocześnie poglądu organu, że wnioskodawca jedynie w sposób ogólny powołał się na istnienie okoliczności wskazujących na spełnienie warunku racjonalnego gospodarowania zasobami, poprzez wprowadzenie oszczędności w produkcji [...]. Zauważyć należy, że w dokumentacji załączonej do wniosku, tj ze Studium Wykonalności jak też z opinii o innowacyjności w sposób szczegółowy i obszerny przedstawiono problematykę, zasady i wpływ metody [...] przyjętej przez spółkę na oszczędność wody oraz energii. Przykładowo należy przytoczyć, że z opinii wynika, że poszczególne procesy produkcji – wobec przyjętej technologii – wiążą się z oszczędnościami energii niezbędnej dla celów grzewczych na poziomie 6,4 kWh/hl. W ocenie sądu ta, jak i inne zawarte w dokumentach informacje nie zostały w ogóle ocenione przez organ. Nie może zostać także zaakceptowane stanowisko, że informacje te są zbyt ogólne i niewystarczające do dokonania ich oceny. Instytucja zarządzająca mogła oczywiście negatywnie ocenić innowacyjność i energooszczędność projektu a w konsekwencji realizację zasady zrównoważonego rozwoju, wyłącznie jednak podważając i merytorycznie polemizując z przedstawioną do dokumentacji aplikacyjnej opinią. Rzeczowe, konkretne i przejrzyste argumenty zaprezentowane stronie w ocenie projektu byłyby następnie oceniane w wyniku protestu przez Komisje Odwoławczą. W niniejszej sprawie nieskuteczna próba odniesienia się do innowacyjności projektu pojawiła się dopiero na etapie postępowania sądowego, przy czym – co oczywiste – nie odnosiła się merytorycznie do tej kwestii. Instytucja Zarządzająca poprzestała na stwierdzeniu, że wnioskodawca lapidarnie i mało konkretnie przedstawił innowacyjność projektu, nie zawarł wystarczających technicznych i ekonomicznych argumentów przemawiających za przyznaniem większej ilości punktów za to kryterium. W świetle dokumentów załączanych do wniosku taki pogląd nie zasługuje na aprobatę. Brak odniesienia do argumentacji wnioskodawcy powoduje, że zachodzą wątpliwości co do zachowania przez organ wymogu przejrzystości i rzetelności oceny projektu, w rezultacie należało uznać, że ocenę przeprowadzono w sposób naruszający prawo, tj przepisu art. 37 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych (...). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 61 ust. 8 pkt. 1a w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 ppsa.