I OSK 523/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1881/19 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019 r. nr KOC/1417/Go/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1881/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 lipca 2019 r. nr KOC/1417/Go/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G.M. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie w zakresie przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy nr ST/TN/15S/85/53 z dnia 25 września 1953 r., w którym odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. numerem hip. [...] i (dalej jako "Nieruchomość") -w odniesieniu do części gruntu stanowiącego własność komunalną, wchodzącej obecnie w skład dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (dalej także jako "Decyzja PRN") związany był ustaleniami dokonanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 2576/03, podczas gdy wyrok ten nie zawierał oceny prawnej co do ewentualnego zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności Decyzji PRN, a w konsekwencji zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie mógł być związany ustaleniami WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 2576/03, bowiem w tym zakresie Sąd ten takich ustaleń w ogóle nie poczynił, 2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie przejawiające się w całkowitym pominięciu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r. zapadłego w sprawie I OSK 938/13 oraz zawartej w tym tam argumentacji odnoszącej się m.in. do tego, że w chwili wydania Decyzji PRN dla Nieruchomości nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co - z uwagi na związanie ustaleniami dokonanymi w ww. prawomocnym wyroku NSA w sprawie I OSK 938/13 - winno skutkować przyjęciem tożsamej oceny prawno-faktycznej, a w konsekwencji powinno doprowadzić WSA w Warszawie do uchylenia Decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym oddaleniu skargi, co nastąpiło w następstwie braku kontroli zaskarżonej Decyzji pod kątem naruszenia przez tę Decyzję przepisu art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na przyjęcie w Decyzji błędnego stanu faktycznego sprawy w zakresie kluczowych dla rozstrzygnięcia faktów, tj. pominięcie faktu, iż postępowanie z wniosku dekretowego było prowadzone wobec B.M. (osoby zmarłej w 1948 r., czyli jeszcze przed złożeniem wniosku dekretowego co do Nieruchomości) i że Decyzja PRN z 1953 r. wydana została wobec B.M. (osoby zmarłej w 1948 r.), a nie wobec jego następców prawnych, a nadto, że dla Nieruchomości - w chwili wydawania Decyzji PRN - nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który uniemożliwiałby korzystanie z Nieruchomości przez jej dawnych właścicieli, co w konsekwencji doprowadziło organ administracji do błędnej odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji PRN, a czego nie dostrzegł WSA w Warszawie w skarżonym orzeczeniu. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy wydanego w dniu 26 października 1945 roku (dalej jako "Dekret") w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że Decyzja PRN wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 Dekretu, bowiem brak było przesłanek do odmowy przyznania prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do Nieruchomości z uwagi na to, że dla Nieruchomości - w chwili wydawania Decyzji PRN - nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co powinno prowadzić do uchylenia Decyzji i decyzji ją poprzedzającej wobec konstatacji o nieważności Decyzji PRN, 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (dalej jako "Rozporządzenie administracyjne") w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 Dekretu w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich błędne niezastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na błędne stwierdzenie, że Decyzja PRN nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w postępowaniu poprzedzającym wydanie Decyzji PRN stroną była osoba zmarła, co w konsekwencji doprowadziło również do skierowania Decyzji PRN do osoby zmarłej (B.M.), co stanowiło o rażącym naruszeniu przepisu art. 9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia administracyjnego w zw. z art. 7 ust, 1 i ust. 2 Dekretu, co powinno prowadzić do uchylenia Decyzji i decyzji ją poprzedzającej wobec konstatacji o nieważności Decyzji PRN. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 lipca 2019r., nr KOC/1417/G0/I9 oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2008 r., nr KOC/2015/Go/05. Oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) skarżąca zakwestionowała stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do braku podstaw do uznania, że decyzja dekretowa naruszała rażąco prawo. Ponadto wskazywała na błędne ustalenie przeznaczenia przedmiotowego gruntu. W ocenie skarżącej kasacyjnie na tym terenie nie obowiązywał plan zabudowy, a zatem brak było podstaw do odmowy przyznania jej poprzedniczce prawnej własności czasowej zgodnie z wnioskiem z dnia 26 stycznia 1949 r. Uzasadniając tak sformułowany zarzut skarżąca kasacyjnie wskazywała na zapis w decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 25 września 1953 r. "zgodnie z opracowywanym planem" co jej zdaniem świadczyło o wydaniu decyzji odmowie przyznania własności czasowej o oparciu plan jeszcze nieobowiązujący, a zatem o rażącym naruszeniu art.7 ust.2 dekretu. Ponadto skarżąca dla wykazania słuszności swego stanowiska w kwestii dotyczącej określenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 938/13, w którym jak twierdziła zawarte jest stanowisko, że na przedmiotowej działce nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Zarzut ten jest bezzasadny. Dla obszaru [...] obejmującego m.in. sporną nieruchomość w dacie wydania decyzji z 1953 r. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego nr [...], uchwalony przez Radę Odbudowy Warszawy w dniu 30 kwietnia 1949 opublikowany w Monitorze Polskim A-27, poz. 533 z dnia 7 maja 1949 r. W planie nieruchomość była przeznaczona pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, skwery i przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi. W punkcie 3 uwag do planu wskazano, że "tereny ulic [...], [...] i [...] nie podlegają zabudowie i są przeznaczone na drogi i przejścia piesze". Stanowisko skarżącej, co do braku obowiązującego na tym terenie planu, wynika, jak się wydaje z błędnego odczytania uzasadnienia ww. wyroku NSA. W wyroku tym istotnie takie stwierdzenie zostało zawarte, niemniej dotyczyło obowiązywania planu miejscowego na tym terenie w 2012r., nie zaś w roku 1951 r. W tym zakresie nie jest zasadny również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 153, 170 i art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ ich uzasadnienie wiązało się bezpośrednio z nieuwzględnieniem ww. wytycznych Sądu. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 Dekretu w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez skierowanie Decyzji PRN z 1953 r. do osoby zmarłej (Bolesława Matraszka). Z akt sprawy wynika, że B.M. zmarł 9 września 1948 r. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej S.M. złożyła w dniu 26 stycznia 1949 r. W aktach sprawy znajdują się dokumenty z 1950 r. wskazujące na to, że organom fakt śmierci B.M. był znany. Niewątpliwie wniosek z 1949 r. nie został zatem złożony w imieniu zmarłego B.M. Wprawdzie w orzeczeniu z 25 września 1953 r. istotnie wymieniono zarówno B., jak i S.M., jednakże nie oznacza to że decyzja ta w jakikolwiek sposób ukształtowała sytuację prawną zmarłego, ponadto zapis ten odnosił się do treści księgi wieczystej, w której widniał zapis o prawie własności. obojga małżonków. Rozważyć w tym kontekście należało jedynie brak udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłego, jednakże z brakiem ich udziału nie wiąże się wada nieważnościowa określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 P.p.s.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że jest on związany ustaleniami dokonanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 2576/03. Sąd I instancji istotnie w zaskarżonym wyroku wskazał na związanie wytycznymi zawartymi w powyższym wyroku, jednakże wytyczne te miały charakter na tyle ogólny, a przy tym zgodny z orzecznictwem sądów administracyjnych, że nawet brak takiego zapisu nie miałby wpływu na rozpoznawaną sprawę w jej części merytorycznej. Wytyczne te, jak wynika z uzasadnienia wyroku dotyczyły bowiem zakresu kontroli organu w postępowaniu nieważnościowym odmiennym od rozpatrywania sprawy w postępowaniu zwykłym i nie miały charakteru oceny prawnej czy wskazań do dalszego procedowania o jakich jest mowa w art. 153 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art.182 §2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku