II SA/Sz 822/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta S. odmówił M. D., zwanej dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca" przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka O. D., w okresie od dnia [...] marca 2019 r. do dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i podał, że z akt sprawy wynika, iż rodzina wnioskodawczyni składa się z trzech osób: wnioskodawczyni, jej męża oraz syna O. . Dochód rodziny w roku 2017 wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje miesięczną kwotę [...]zł. Powyższe oznacza, że rodzina nie spełnia ustawowego kryterium dochodowego kwalifikującego do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, które wynosi [...] zł. W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni zarzuciła organowi błędne wyliczenie dochodu rodziny polegające na wliczeniu dochodu jej męża, z którym nie mieszka. Strona podkreśliła, że w aktach sprawy znajduje się jej oświadczenie, że nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa domowego oraz że są w trakcie rozwodu, a dochody ojca dziecka nie mają żadnego udziału w dochodzie rodziny, za którą uważa siebie i syna. Wnioskodawczyni wskazała, że dokumentami potwierdzającymi fakt nieprowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są - ugoda sądowa z dnia [...] lipca 2005 r., w której W. D. zobowiązuje się do płacenia alimentów na dzieci - K. D. [...] zł), A. D. ([...] zł) oraz O. D. ([...] zł) oraz umowa najmu lokalu mieszkalnego, w którym strona zamieszkuje wspólnie z synem O. Strona przedłożyła także akt notarialny, sporządzony dnia [...].10.2017 r., ustanawiający pomiędzy małżonkami ustrój rozdzielności majątkowej małżeńskiej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 2 pkt 1-4, pkt 14,16, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 3 i 4 i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało wnioskodawczyni świadczenie wychowawcze na syna O. D. na okres od [...].03.2019 r. do [...].09.2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji w tym zakresie nie było zasadne, gdyż organ ten niewłaściwie odczytał pojęcie "rodziny" zawarte w art. 3 pkt 16 ustawy, przyznając prymat formalnemu rozumieniu rodziny, nie uwzględniając rzeczywistej sytuacji wnioskodawczyni. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Prokurator Rejonowy [...] w S., który zarzucił zaskarżonej decyzji błędną wykładnię przepisu art. 5 ust.3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy, polegający na nieprawidłowym przeliczeniu dochodu rodziny bez uwzględnienia świadczenia alimentacyjnego na rzecz syna O. D., skutkującej przyznaniem świadczenia wychowawczego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 86/20, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Sąd w ww. wyroku podzielił stanowisko Prokuratora, że organ II instancji błędnie ustalił wysokość dochodu rodziny wnioskodawczyni w 2017 r., natomiast w zakresie ustalenia członków rodziny przychylił się do stanowiska Kolegium, że wnioskodawczyni z synem stanowi rodzinę dwuosobową i nie należy wliczać do jej dochodu dochodów ojca dziecka. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2019 r. oraz po uwzględnieniu ww. wyroku Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji w przedmiotowej sprawie niewłaściwie odczytał pojęcie "rodziny" zawarte w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Umknęło mu bowiem, że w definicji tego pojęcia ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. "Odpowiednie" stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny a wyrokach z 14.02.2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11, z 13.09.2017 r., sygn. akt I OSK 2955/16 i z 10.01.2018 r., sygn. akt I OSK 2956/16 (CBOSA). Organ uznał, że ustawodawca określając pojęcie rodziny, jak i osoby samotnie wychowującej dziecko uwzględnia status prawny, aczkolwiek okoliczności faktyczne nie mogą być ignorowane i w każdej konkretnej sprawie winny podlegać szczegółowej i dogłębnej analizie organów. SKO stwierdziło, że z przeprowadzonego wywiadu wynika, że W. D. nie zamieszkuje wspólnie z wnioskodawczynią i synem. Małżonkowie są w trakcie rozwodu i istnieje miedzy nim rozdzielność majątkowa małżeńska. Ojciec płaci na syna dobrowolne alimenty na podstawie zawartej ugody sądowej. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że ojca dziecka nie łączą z jego matką ani z ich dzieckiem żadne więzi gospodarcze, a zatem formalistyczne podejście do definicji rodziny zawartej w ustawie może prowadzić do nieakceptowanych rezultatów. Wnioskodawczyni de facto samotnie wychowuje dziecko. W ocenie organu odwoławczego błąd organu I instancji polegał na przyjęciu, że formalne pozostawanie przez skarżącą w związku małżeńskim zawsze i automatycznie (bez możliwości analizowania i uwzględniania wyjątkowych okoliczności konkretnej sprawy) skutkuje koniecznością uwzględnienia przy obliczaniu dochodu rodziny dochodu jej męża. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z akt sprawy wynika, że strona otrzymuje na syna O. alimenty po [...] zł miesięcznie i przy ustalaniu dochodu rodziny wnioskodawczyni kwota ta podlega zaliczeniu. Skoro dochód w rodzinie dwuosobowej wyniósł w roku kalendarzowym 2017 - [...] zł, to powiększony o sumę rocznych alimentów w tym samym roku stanowi kwotę [...]zł, co miesięcznie daje kwotę [...]zł, zaś w przeliczeniu na osobę [...] zł. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że jak podkreślił WSA w Szczecinie w ww. wyroku z dnia 12 listopada 2020 r. nawet nieznaczne, wręcz symboliczne, przekroczenie ustawowego progu dochodowego pozbawia osoby zainteresowane świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Przyjęte kryterium stanowi celowe i przemyślane rozwiązanie legislacyjne. Na powyższą decyzję M. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że nawet nieznaczne, wręcz symboliczne, przekroczenie ustawowego progu dochodowego pozbawia osoby zainteresowane świadczenia wychowawczego na dziecko. Zdaniem skarżącej, odmowa przyznania świadczenia w sytuacji przekroczenia progu dochodowego o [...] zł na osobę jest jak najbardziej sprzeczna z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, a także sprzeczna z samym celem ustawy. Skarżąca podniosła też, że organ wyliczając dochód miesięczny na członka rodziny w roku 2019 r., nie wziął pod uwagę okoliczności występujących w tym właśnie roku. W 2019 r. bowiem bardzo długo, z powodu choroby, przebywała na L4 (powyżej 182 dni) i nie osiągnęła dochodu przekraczającego próg 800 zł na 1-os. Organ wyliczył tę kwotę tylko na podstawie zeznania podatkowego za rok 2017, a w roku 2019 jej dochód uległ znacznemu pogorszeniu i wynosił [...] zł, po odliczeniu wszystkich potrąceń, do tego dochodzi jeszcze kwota alimentów na rzecz syna w wysokości [...] zł za 12 miesięcy, co daje łączną kwotę [...]zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego wnioskowanego na syna - w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] września 2019 r. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość ustalenia przez organ dochodu jej rodziny, wskazując na naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.), zwana dalej "u.p.p.w.d." i błędne uznanie, że nawet nieznaczne przekroczenie ustawowego progu dochodowego pozbawia osoby zainteresowane świadczenia wychowawczego na dziecko. Mając na uwadze tak zakreśloną istotę sporu w pierwszej kolejności należy wskazać, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy u.p.p.w.d. Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jako podstawę materialnoprawną tej kontroli prawidłowo przyjął przepisy ww. ustawy wg stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia przez skarżącą wniosku i w takim brzmieniu przepisy te przywoływane są w ramach niniejszego uzasadnienia. W myśl przepisów art. 5 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy, dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a, gdzie zawarto regulacje odnoszące się do sposobu rozliczenia dochodu uzyskanego i utraconego. Wniosek skarżącej dotyczył świadczenia wychowawczego na okres od [...].03.2019 r. do [...].09.2019 r. zatem dotyczył okresu zasiłkowego 2018/2019. Organ zatem prawidłowo ustalił i obliczył dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie w 2017 r., tj. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W kwestii dochodu i jego obliczania ustawa odsyła do przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dalej " u.ś.r." (art. 2 pkt 1). Stosownie do art. 3 pkt 1 litera c) tiret 14 u.ś.r., za dochód uważa się, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym alimenty na rzecz dzieci. Powyższe oznacza, że dochodem są, co do zasady, te przychody, które w danym roku podlegają opodatkowaniu na podstawie art. 27 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1128 ze zm.). W praktyce więc to przepisy podatkowe decydują do jakiego roku kalendarzowego należy zaliczyć uzyskiwane dochody (przychody). Jak słusznie wskazał organ, świadczenia alimentacyjne służą zaspokajaniu potrzeb bieżących, których wysokość jest określana w wyroku sądu powszechnego, w ugodzie zawieranej przed tym sądem lub w drodze dobrowolnej umowy stron. Świadczenia alimentacyjne w swej istocie stanowią świadczenia cykliczne, wypłacane regularnie co miesiąc celem zaspokojenia bieżących potrzeb dzieci i kosztów ich utrzymania. Taki też charakter tych świadczeń należy mieć na uwadze, analizując treść art. 3 pkt lit. c) tiret 14 u.ś.r.. Oznacza to, że w skład dochodu wchodzą alimenty na rzecz dzieci we wskazanym rozumieniu, otrzymywane w roku bazowym. Wobec tego do dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 14 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy, wlicza się uzyskane w danym roku kalendarzowym kwoty tytułem alimentów, będące wynikiem bieżącego regulowania zobowiązań alimentacyjnych, czy też skapitalizowanej formy wypłaty rat alimentacyjnych za bieżący (dany) rok. Jak wynika z akt administracyjnych, a w szczególności z oświadczenia skarżącej oraz ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w S. z dnia [...] lipca 2005 r. strona otrzymuje na syna O. alimenty po [...] zł miesięcznie. Tym samym przy ustalaniu dochodu kwota ta podlega zaliczeniu. Skoro dochód w dwuosobowej rodzinie skarżącej w roku kalendarzowym 2017 wyniósł [...] zł, to powiększony o sumę rocznych alimentów w tym samym roku stanowi kwotę [...]zł, co miesięcznie daje kwotę [...]zł, a w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia dochodu, z 2019 r. jak tego domaga się skarżąca. Obniżenie jej dochodów w tym okresie z powodu zwolnień lekarskich nie spełnia warunków dochodu utraconego w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Utratę dochodu w dacie przyznania świadczenia uwzględnia się jedynie w przypadkach wskazanych w powyższym przepisie, co wiąże się w szczególności ze stałą utratą dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo określonych tam rodzajów świadczeń Skarżąca okoliczności takich jednak nie wskazuje. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca w u.p.p.w.d. szczegółowo określił zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, w tym kwestie obliczania dochodu rodziny oraz członków rodziny, nie dając w tym zakresie organom luzu decyzyjnego. W przypadku świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia od spełnienia kryterium dochodowego i nie pozostawił organom możliwości przyznania świadczenia w sytuacji przekroczenia tego kryterium. Jest to stanowisko konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie, że nawet nieznaczne przekroczenie ustawowego progu dochodowego pozbawiało w tym czasie osoby zainteresowane świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie przewidywała też możliwości zastosowania poprzez analogię rozwiązań przewidzianych w przepisach u.ś.r., w tym tzw. "zasady złotówka za złotówkę". Co prawda, u.p.p.w.d. zawiera odesłania do u.ś.r., jednak brak jest podstaw do stosowania rozwiązań tej ustawy w drodze analogii. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem nie narusza ani prawa materialnego, ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.). Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.