II SA/Gd 769/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. i K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 sierpnia 2020 roku, sygn. [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. C. i K.C. złożyli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 sierpnia 2020 r., sygn. [..], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z 14 lutego 2020 r. Wójt Gminy odmówił M. C. i K. C. wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji: "Rozbudowa budynku usługowego o taras konstrukcji drewnianej na terenie działki numer [..] położonej przy ul. M. w miejscowości S.". Pismem z 27 lutego 2020 r. M. C. i K. C. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia i wydania zaświadczenia o żądanej treści, ewentualnie - przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt SKO [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Pismem z 19 maja 2020 r. M. C. i K. C. złożyli zażalenie na postanowienie Wójta Gminy z 14 lutego 2020 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Treść zażalenia z 19 maja 2020 r. okazała się taka sama jak w zażaleniu z 27 lutego 2020 r. Postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie Wójta zostało skutecznie doręczone w dniu 21 lutego 2020 r., zatem termin do wniesienia zażalenia upływał w dniu 28 lutego 2020 r. Strony zostały prawidłowo pouczone w postanowieniu o terminie do wniesienia zażalenia. W konsekwencji zażalenie z 19 maja 2020 r., które nadano w placówce pocztowej 19 maja 2020 r., zostało wniesione po ustawowym terminie do wniesienia zażalenia. Niezależnie, postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt SKO [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stronom przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W skardze na powyższe postanowienie Kolegium skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i przedwczesne rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż postanowienie w przedmiocie odmowy przewrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie stało się prawomocne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem przez organ postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 13 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy (sygn. SKO [..]), a także przedmiotowe postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, ponieważ w ocenie skarżących wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia jest możliwe jedynie po uprawomocnieniu się postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Stwierdzenie bowiem, że uchybiono terminowi wywołuje konsekwencje w postaci niemożliwości nadania biegu postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania bądź zażalenia po terminie. Zatem jakkolwiek postanowienie o odmowie przywrócenia terminu jest postanowieniem o charakterze wpadkowym, to dla postępowania głównego ma ono, zdaniem skarżących, doniosły charakter. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 13 sierpnia 2020 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że było ono dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. zaskarżone postanowienie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Jak wynika z akt sprawy postanowienie organu I instancji, tj. Wójta Gminy z 14 lutego 2020 r. zostało doręczone skarżącym w dniu 21 lutego 2020 r. Zatem, stosownie do treści art. 141 § 2 k.p.a., termin do złożenia zażalenia upłynął w dniu 28 lutego 2020 r. Skarżący zaś nadali zażalenie z 27 lutego 2020 r. w dniu 29 lutego 2020 r., a więc jeden dzień po upływie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia. W konsekwencji, postanowieniem z 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt [..], Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. Z akt administracyjnych i uzasadnienia powyższego postanowienia wynika jednocześnie, że skarżący nie złożyli wówczas wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, który podlegałby rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Powyższe postanowienie Kolegium o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia doręczono skarżącym w dniu 30 kwietnia 2020 r. prawidłowo pouczając, że jest ono ostateczne i przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone skargą do sądu administracyjnego. Następnie, w dniu 19 maja 2020 r. skarżący nadali do Kolegium dwa pisma: wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie. Kolegium zaś, w następstwie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wydało dwa postanowienia: postanowienie z 13 sierpnia 2020 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (będące przedmiotem postępowania sądowego toczącego się pod sygn. II SA/Gd 770/20) oraz – będące przedmiotem niniejszej skargi – postanowienie z 13 sierpnia 2020 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia - po raz kolejny orzekające w tym samym przedmiocie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zażalenie musi być wniesione w terminie. Rozpatrzenie odwołania (i odpowiednio zażalenia) wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Terminy wnoszenia środków odwoławczych są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, są zarazem terminami procesowymi obliczanymi według przepisów k.p.a. oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Wniesienie zażalenia po terminie może spowodować dwojakiego rodzaju skutki procesowe, w zależności od okoliczności sprawy i chronologii dokonywanych czynności procesowych. Jeżeli wnoszący zażalenie nie zwrócili się równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia (art. 58 § 2 k.p.a.), organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego – z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie na etapie wnoszenia zażalenia w piśmie z 27 lutego 2020 r. Znacznie częściej strony wraz z zażaleniem składają wniosek o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.). W takiej sytuacji, organ drugiej instancji, jak słusznie argumentuje się w skardze, musi najpierw rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu i wydać postanowienie w tej kwestii (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenie – art. 59 § 1 k.p.a.). Dopiero kiedy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu – może postanowić o uznaniu odwołania (zażalenia) za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu. W okolicznościach niniejszej sprawy natomiast, strony najpierw wniosły zażalenie w piśmie z 27 lutego 2020 r., co do którego Kolegium wydało postanowienie z 6 kwietnia 2020 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W dalszej zaś kolejności, skarżący wnieśli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, a wraz z nim – zażalenie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, organ powinien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. (co uczynił w postanowieniu z 6 kwietnia 2020 r.), w dalszej zaś kolejności, w razie ewentualnego wniesienia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, organ powinien rozpoznać ten wniosek według przepisów art. 58 i 59 § 2 k.p.a. W razie nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu – nie ma potrzeby ponownego orzekania w przedmiocie zażalenia tych samych stron, bowiem orzeczono o nim już uprzednio. Zestawienie zaś wyżej wymienionych postanowień Kolegium z 6 kwietnia 2020 r. oraz z 13 sierpnia 2020 r. w zakresie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia prowadzi do wniosku, że organ dwukrotnie orzekł w tym samym przedmiocie, tj. w kwestii stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia oraz w odniesieniu do tych samych stron (skarżących). Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje (i odpowiednio postanowienia) obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. Co prawda, powyższy przepis odnosi się do decyzji administracyjnych, jednakże w myśl art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109 -113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy oznacza tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Zatem sankcja nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., będzie miała zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamości sprawy. Istnienie w obrocie prawnym ostatecznego i prawomocnego aktu (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nie zaskarżono postanowienia z 6 kwietnia 2020 r. do sądu) czyni niedopuszczalnym ponowne orzekanie przez organ w objętym nim zakresie. Oznacza to zarazem, że postanowienie z 13 sierpnia 2020 r. o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia przez skarżących, jako kolejne w tym samym przedmiocie, jest dotknięte ww. kwalifikowaną wadą prawną, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem sądu, w sytuacji, kiedy organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, co do którego orzeczono już uprzednio o stwierdzeniu uchybienia terminowi do jego wniesienia, nie było potrzeby ponownego stwierdzania tej okoliczności prawnej poprzez wydawanie kolejnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Ewentualnie, gdyby z okoliczności sprawy jasno wynikało, że strony domagają się ponownego orzeczenia w przedmiocie ich "kolejnego" zażalenia, a nie jest ono wyłącznie formalnym załącznikiem do zgłoszonego wniosku o przywrócenie terminu (co z treści ich zażalenia nie wynika) – uwzględniając fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia z 6 kwietnia 2020 r. - należałoby rozważyć wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 714 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się: wpis sądowy w wysokości 200 złotych, 480 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego (zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych) oraz 34 zł z tytułu opłaty skarbowej za pełnomocnictwa. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.