I OW 155/17

SENTENCJA P O S T A N O W E N I E Dnia 14 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Wójtem Gminy T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia 1. wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 26 maja 2017 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 kpa, pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K. a Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w T., w sprawie rozpoznania wniosku H.K., w przedmiocie skierowania do Domu Pomocy Społecznej, ze wskazaniem, że organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w T. i o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. zwrotu poniesionych kosztów w wysokości 100 zł, zgodnie z art. 210 ppsa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dnia 20 lutego 2017 r. H.K. (dalej zainteresowana) wniosła o skierowanie do domu pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. (dalej MOPS) stwierdził, że zgodnie z definicją miejsca zamieszkania zawartą w art. 25 kc, gmina K. nie jest miejscem zamieszkania zainteresowanej. Jako okoliczności potwierdzające to stanowisko wskazano, że zainteresowana zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości T. Od grudnia 2015 r., z okresową przerwą, przebywa w K. przy ul. [...]; przez jakiś czas przebywała u swego wnuka w T. Wnioskodawczyni opuściła czasowo swe miejsce zamieszkania z uwagi na stan zdrowia, jednak deklaruje powrót do T., gdy nastąpi jego poprawa. Wnioskodawczyni miała ograniczoną możliwość korzystania ze wsparcia w formie usług opiekuńczych na terenie swojego miejsca zamieszkania w T., z uwagi na zbyt małą liczbę opiekunek wykonujących usługi na rzecz mieszkańców w ramach obowiązkowych zadań gminy realizowanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w T. (dalej GOPS). Zainteresowana chce czasowo przebywać w K. i nie zamierza z tego powodu dokonywać zameldowania w lokalu córki, w którym obecnie zamieszkuje. W związku z powyższym uznano, że K. nie są miejscem zamieszkania zainteresowanej, w rozumieniu art. 25 kc. GOPS jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, który pismem MOPS z 6 kwietnia 2017 r. wraz z dokumentacją został do niego przekazany. Pismem z 25 kwietnia 2017 r. Kierownik GOPS, na podstawie art. 65 kpa przekazał wniosek, uznając się za niewłaściwy do jego rozpoznania. GOPS wskazał, że zainteresowana jest mieszkańcem gminy K., ponieważ od 3 listopada 2014 r. nie przebywa na terenie gminy T. i dnia 3 listopada 2014 r. zrezygnowała z przyznanych tam usług opiekuńczych na swój wniosek. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że zainteresowana oświadczyła, że usługi opiekuńcze zostały uchylone z uwagi na konieczność pobytu w szpitalu, po opuszczeniu którego usługi opiekuńcze na jej rzecz świadczyła krewna. W grudniu 2015 r. wnioskodawczyni przyjechała na Śląsk, początkowo zamieszkując u wnuka w T., następnie z córką w K. Od początku maja 2017 r. przebywa w Szpitalu Geriatrycznym w K. ul. [...]. Dnia 17 maja 2017 r. oświadczyła, że po opuszczeniu szpitala chce wrócić do swego domu w T. Zasady ustalania właściwości gminy określa art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej ups) stanowiąc w ust. 1, że ustala ją się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 59 ust. 1 ups decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z obu wskazanych przepisów wynika, że właściwą miejscowo do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o to skierowanie w dacie kierowania tej osoby do domu pomocy. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje miejsca zamieszkania, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólna definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Art. 25 kc stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru winno być oparte o kryteria zobiektywizowane. W ocenie MOPS wnioskodawczyni nie podjęła żadnych czynności, które ześrodkowałyby jej osobiste i majątkowe interesy w gminie K. Obecny pobyt na terenie gminy K ma charakter wyjątkowy i tymczasowy. W odpowiedzi na wniosek z 10 lipca 2017 r. Wójt Gminy T (dalej Wójt) wskazał, że do rozpoznania wniosku H. K. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, właściwy miejscowo i rzeczowo jest Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent). W uzasadnieniu wskazano, że GOPS podtrzymuje swe stanowisko zawarte w piśmie z 25 kwietnia 2017 r. i nie uznaje się za właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Organ wskazał, że wnioskodawczyni od 3 listopada 2014 r. stale zamieszkuje w K. wraz z córką. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Kierownik GOPS w T., przyznał zainteresowanej bezterminowo pomoc w formie odpłatnych usług opiekuńczych od dnia 21 stycznia 2014 r. Dnia 3 listopada 2014 r. E.B. - córka zainteresowanej złożyła w GOPS oświadczenie, w którym oznajmiła, że jej matka z dniem 3 listopada 2014 r. rezygnuje ze świadczeń przyznanych przez GOPS, ponieważ od tej daty przebywać będzie pod adresem zamieszkania córki w K. przy ul. [...], zaś córka we własnym zakresie będzie zabezpieczać niezbędną pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych matki. W związku z powyższym decyzją z [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy T. uchylił decyzję z [...] stycznia 2014 r. przyznającą zainteresowanej pomoc w formie usług opiekuńczych. Zdaniem GOPS, wyklucza to stanowisko MOPS, że pobyt zainteresowanej poza terenem gminy T. jest jedynie czasowy i spowodowany koniecznością pobytu w szpitalu, jak również to, że ma on charakter wyjątkowy i tymczasowy. GOPS nie ma informacji wskazujących na fakt, by zainteresowana wyrażała chęć powrotu do rodzinnej miejscowości. GOPS w swoich rozważaniach przywołał przepisy wskazane przez MOPS, tj. art. 101 ust. 1 ups i art. 25 kc, wskazując, że zainteresowana przeniosła centrum interesów życiowych do K. z dniem 3 listopada 2014 r.; od wskazanej daty nie przebywa w Gminie T.; nie ma w niej również rodziny i zrezygnowała ze świadczonych przez Gminę na jej rzecz usług. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, bowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Stosownie do art. 59 ust. 1 ups decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ups właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 kc. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swych czynności życiowych w danej miejscowości. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że miejsce zamieszkania osoby fizycznej nie musi być tożsame z miejscem jej zameldowania. Meldunek jest czynnością jedynie techniczną, administracyjną, związaną z miejscem faktycznego pobytu. O zamiarze stałego pobytu w określonej miejscowości decyduje wola osoby. Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodzi w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanej są K. Wnioskodawczyni hospitalizowana była w okresach: od 19 kwietnia 2012 r. do 27 kwietnia 2012 r. na Oddziale Kardiologicznym w B.; od 5 listopada 2012 r. do 12 listopada 2012 r. na Oddziale Wewnętrznym w B.; w dniu 23 czerwca 2013 r. przeszła zabieg usunięcia zaćmy w T.; od dnia 20 listopada 2013 r. do dnia 27 listopada 2013 r. na Oddziale Wewnętrznym w B.; od dnia 16 października 2014 r. do dnia 21 października 2014 r. na Oddziale Chorób Płuc i Gruźlicy w B.; od dnia 7 października 2015 r. do dnia 14 października 2015 r. na Oddziale Chorób Wewnętrznych w B., od dnia 14 października 2015 r. do dnia 18 grudnia 2015 r. w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w T. (akta administracyjne nadesłane przy piśmie z 26 maja 2017 r.). Zainteresowana (mająca obecnie 91 lat; k. 91 akt nadesłanych przez Wójta) ma orzeczenie lekarskie z [...] września 2013 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. o całkowitej niezdolności do pracy i orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe (k. 9 akt nadesłanych przez Wójta przy odpowiedzi na wniosek z 13 lipca 2017 r.). U wnioskodawczyni zdiagnozowano przewlekłą niewydolność krążenia, nadciśnienie tętnicze, niewydolność naczyń mózgowych, hiperlipidemię, chorobę zwyrodnieniową stawów i kręgosłupa. W związku z powyższym wymaga stałej pomocy i nadzoru w codziennym funkcjonowaniu, czego nie jest w stanie zapewnić jej najbliższa rodzina. Zainteresowana od 3 listopada 2014 r. nie przebywa na terenie Gminy T., zrezygnowała również z przyznanych przez Gminę usług opiekuńczych, w związku z tym, że zamieszkała z córką E.B. w K. (k. 34 akt nadesłanych przez Wójta). To w mieście K. od 3 listopada 2014 r., z krótką przerwą na kilkumiesięczny pobyt u wnuka w T. (k. 69 akt nadesłanych przez Wójta), skupiają się wszystkie jej sprawy życiowe, adekwatne do jej wieku i stanu zdrowia. Sporadyczne deklarowanie chęci powrotu do rodzinnego domu (choć 20 lutego 2017 r. nie wiedziała, czy "będzie nadal mieszkać u córki czy zamieszka u któregoś z wnuków lub wróci do swego domu; k. 73, 70 akt nadesłanych przez Wójta), jest przejawem naturalnej tęsknoty za miejscem, z którym wiążą zainteresowaną wspomnienia. Wiek, stan zdrowia zainteresowanej i brak najbliższej rodziny w Gminie T., zgodnie z doświadczeniem życiowym, nie pozwalają żywić nadziei, że w dawnym swym, niewielkim (o pow. 72 m2) domu (którego nie jest właścicielką od 2 kwietnia 2004 r., w którym obdarowany wnuk L.B. ustanowił dla zainteresowanej bezpłatną służebność osobistą polegającą na prawie mieszkania w całym domu; k. 55-54v, 49-48v akt nadesłanych przez Wójta), zainteresowana będzie w stanie samodzielnie funkcjonować, nawet przy ewentualnym zapewnieniu usług opiekuńczych. Zgodnie z oświadczeniem znajdującym się w aktach administracyjnych, zainteresowana ubiega się o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej znajdującym się na terenie K., gdzie zamieszkuje córka, która w ostatnich trzech latach jako jedyna udzielała jej realnej pomocy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast wniosku Prezydenta Miasta K. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 ppsa). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa i tylko w tych wypadkach można orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 ppsa). Żaden z powołanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a w szczególności nie może zostać zastosowany art. 210 ppsa. Przepis ów wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 866, nb 3). W sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie można mówić w ogóle o dochodzeniu praw, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości organu – każdy z organów pozostających w sporze prezentuje inne stanowisko w kwestii właściwości organu. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Wyjątek określony w art. 200 ppsa podyktowany jest faktem, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego – w razie uwzględnienia skargi – skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Sytuacja taka nie ma miejsca w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a wobec tego ma tu zastosowanie ogólny przepis art. 199 ppsa.