I GSK 1438/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 629/16 w sprawie ze skargi P.J. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sejnach z dnia [...] r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz P.J. kwotę 7300 (słownie: siedem tysięcy trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA), wyrokiem z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 629/16, oddalił skargę P.J. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący [...] złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sejnach (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z [...] przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2012 r. (6.765,90 zł), w tym: pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni 6,67 ha, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do powierzchni 2,87 ha, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni 0,12 ha. Wniosek kontynuacyjny o ww. płatności skarżący złożył 9 maja 2013 r. a Kierownik ARiMR decyzją z [...] przyznał je skarżącemu w wysokości 6.765,90 zł na 2013 r. Płatności zostały wypłacone. Skarżący 12 maja 2014 r. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie ww. płatności na 2014 r. Kierownik ARiMR decyzją z [...] przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości na 2014 r. w kwocie 962,20 zł, w tym: pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 2,87 ha, wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni 0,12 ha; i odmówił przyznania płatności do wariantu 2,1 - na działkach rolnych E, F, G, H. Przyczyną braku przyznania płatności był brak stwierdzenia deklarowanej uprawy (DR7). Dyrektor ARiMR postanowieniem z [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kierownik ARiMR [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, przyznanych na mocy decyzji z [...] i z [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik ARiMR decyzję z [...] ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 11.205,60 zł. Dyrektor ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...]. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. zobowiązał się do realizacji zobowiązań z niego wynikających przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania. Zobowiązanie to zostało określone w decyzji z [...] i wynikało z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). W 2014 r., w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorem E, F, G, H, o łącznej powierzchni 6,67 ha zadeklarowanej w pakiecie 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), nie stwierdzono deklarowanej uprawy rośliny (kod nieprawidłowości DR7). Skarżący zadeklarował bowiem na ww. działkach grupę upraw JPO, RS z rośliną uprawną w plonie głównym - mieszanka zbożowa, a inspektorzy terenowi na tych działkach stwierdzili - mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi. WSA wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, realizacja zobowiązania jest jednym z podstawowych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, obowiązującym rolnika zarówno w pierwszym jak i w kolejnych latach ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik deklaruje w ramach jakiego pakietu lub wariantu, i na jakim obszarze to zobowiązanie będzie realizowane. Te elementy określają zakres zobowiązania. Takim elementem jest również deklaracja dotycząca rośliny jaką rolnik zamierza uprawiać. Zasadą wynikającą z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest to, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji chyba, że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w odniesieniu do pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne dopuszcza się zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego polegającą na zmianie miejsca uprawy roślin, lub rośliny uprawnej. Zmianę zobowiązania zgłasza się kierownikowi biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Zatem, jeżeli wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na dany rok został już złożony, rolnik może swoje zobowiązanie zmienić zmieniając ten wniosek. Jeżeli tego nie dokonał to powinien uprawiać rośliny, które wskazał we wniosku. Uprawa innych roślin niż zadeklarowane we wniosku oznacza nierealizowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie zaś z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolno środowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. WSA wskazał, że w 2014 r. zarówno kontrola na miejscu jak i jednostka certyfikująca potwierdziła inną roślinę uprawną niż zadeklarowana we wniosku, a skarżący nie poinformował o przyczynach tego stanu. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu za lata wcześniejsze. Zaprzestanie bowiem realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. WSA odniósł się do argumentu, że skarżący uprawiał na spornych działkach uprawę zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Sąd wyjaśnił, że jest to dokument sporządzany na zlecenie rolnika przez doradcę rolnośrodowiskowego. Plan ten jest w posiadaniu rolnika i może być zmieniany. Plan nie zastępuje wniosku, nie jest też dokumentem składanym do ARiMR wraz z wnioskiem o przyznanie płatności. WSA stwierdził także, że organ prawidłowo zastosował przepisy § 39 ust. 1 i 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz dokonał prawidłowej wykładni art. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. 2011.25.8; dalej: rozporządzenie 65/2011) oraz art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu). W podstawie prawnej wyroku WSA powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarżący – reprezentowany przed radcę prawną – wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez: 1) niewłaściwe zastosowanie § 39 ust. 1 i 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego; 2) błędną wykładnię art. 5 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegającą na uznaniu, że realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej może spowodować obowiązek zwrotu płatności pobranych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego; 3) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o: zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości decyzji obu instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz – w obu przypadkach – zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wbrew stanowisku WSA, skarżący w 2014 r. nie zaprzestał realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, gdyż stwierdzona podczas kontroli w 2014 r. na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorem E, F, G. H mieszanka wieloletnia traw jest właśnie realizacją planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2012-2017. Z treści tego planu wynika wprost, że w okresie realizacji programu rolnośrodowiskowego skarżący zaplanował zmianowanie roślin uprawnych na przedmiotowych działkach w ten sposób, że w 2012 r. działki te miały zostać obsiane mieszanką zbożową, zaś w latach 2013-2017 mieszanką wieloletnią traw z motylkowymi (str. Pak2 s2 (str. 1 z 1)). W przedstawionym stanie rzeczy skarżący – odmiennie, aniżeli ustalił to WSA – także w 2014 r. realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, opisane ww. planem. Organ odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożył. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA. Wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty materialne, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzuty te dotyczą niewłaściwego zastosowanie § 39 ust. 1 i 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz błędnej wykładni art. 5 rozporządzenia 65/2011 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 151 p.p.s.a., a więc przepisu "wynikowego", którego ocena jest uzależniona od uprzedniego zbadania wymienionych zarzutów materialnych. W tej sytuacji należy przypomnieć, co nie jest kwestionowane przez organy, że skarżący na spornych działkach E, F, G. H w 2014 r. uprawiał mieszankę wieloletni traw, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej na lata 2012-2017. Z treści tego planu wynika, że w okresie realizacji programu rolnośrodowiskowego skarżący zaplanował zmianowanie roślin uprawnych na tych działkach w ten sposób, że w 2012 r. działki te miały zostać obsiane mieszanką zbożową, zaś w latach 2013-2017 mieszanką wieloletnią traw z motylkowymi. Przy czym nie jest kwestionowane, że we wniosku o przyznanie płatności na 2014 r. skarżący na omawianych działkach zadeklarował mieszankę zbożową. W zaskarżonym wyroku WSA stwierdził, akceptując stanowisko organów, że uprawa innych roślin niż zadeklarowane we wniosku o płatność oznacza nierealizowanie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przy czym zaznaczył, że rolnik może swoje zobowiązanie zmienić modyfikując wniosek ale jeżeli tego nie dokonał to powinien uprawiać rośliny, które wskazał we wniosku. WSA wyjaśnił, odnosząc się do zarzutu, że skarżący uprawiał na spornych działkach uprawę zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, iż jest to dokument sporządzany na zlecenie rolnika przez doradcę rolnośrodowiskowego, jest w posiadaniu rolnika i może być zmieniany. Tak przedstawiony stan faktyczny, w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, zawęża spór do odpowiedzi na następujące pytanie. Czy w niniejszej sprawie omyłkowe zadeklarowanie we wniosku o płatność innej rośliny uprawnej niż wskazana w planie działalności rolnośrodowiskowej i faktycznie uprawianej, automatycznie powoduje odmowę przyznania tej płatności i w konsekwencji powoduje konieczność zwrotu płatności za wcześniejsze lata. Odpowiadając na to pytanie przypomnieć należy, że przystępując do programu rolnośrodowiskowego rolnik zobowiązany jest do złożenia w ARiMR niezbędnych dokumentów wraz z wnioskiem i do jego prowadzenia przez pięć lat. Podstawowym dokumentem jest plan działalności rolnośrodowiskowej, który zawiera informacje o rolniku, jego gospodarstwie oraz planie działań i zabiegów, które mają być wykonane w gospodarstwie w czasie 5 lat realizacji zobowiązania, zgodnych z wymogami wybranych wariantów programu. Rolnik przechowuje w gospodarstwie przez cały okres realizacji zobowiązania plan rolnośrodowiskowy oraz kopie wniosków rolnośrodowiskowych, ze względu na zachowanie zgodności wypełnianych w różnych latach realizacji dokumentów. Tak więc rolnik powinien realizować swój plan działalności rolnośrodowiskowej. Wynika to, m.in. ze wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów, tj. § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi (...), jeżeli: realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, (...), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W myśl ust. 2 § 2 – plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. (...), na formularzu udostępnionym przez Agencję (...). Ust. 3 § 2 stanowi, że zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie zaś z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy jak i WSA, zbagatelizowały znaczenie planu działalności rolnośrodowiskowej. To bowiem plan działalności rolnośrodowiskowej, a nie sam wniosek o przyznanie płatności, jest wzorcem kontroli uprawianych w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego działek rolnych. Istotą bowiem płatności rolnośrodowiskowych jest to, że są one przyznawane podmiotowi, który rzeczywiście prowadzi działalność rolniczą w ramach podjętego zobowiązania i zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej uprawia grunty rolne. W rozpoznawanej sprawie skarżący – jak zaznaczono wyżej – uprawiał na spornych działkach rośliny zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Co więcej, gdyby skarżący uprawiał na spornych działkach to co omyłkowo zadeklarował we wniosku (mieszankę zbożową), oznaczałoby to złamanie warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego, jako prowadzenie innej uprawy niż przewidziana w planie (mieszankę wieloletnia traw z motylkowatymi). Tak więc skarżący nie miał potrzeby zmiany planu działalności rolnośrodowiskowego, skoro prowadził działalność zgodnie z podjętymi zobowiązaniami. Z kolei można byłoby przyjąć argumentację organów i WSA za prawidłową, gdyby zadeklarowana przez skarżącego uprawa nie mogła być uprawiana w tym wariancie lub nie wynikałaby z planu działalności rolnośrodowiskowej, co nie miało jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że plan działalności rolnośrodowiskowej od dnia jego sporządzenia, nie był zmieniany, a treść tego planu, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, była znana pracownikom ARiMR. Przy czym wskazać należy, że skarżący już 28 lipca 2014 r. w zastrzeżeniach do raportu z kontroli na miejscu z 21 lipca 2014 r., informował organ, że nieprawidłowość we wniosku o płatności na 2014 r. jest oczywistą omyłką pisarską, gdyż w miejscu plonu głównego zostało wpisane "mieszanka zbożowa", a winno być wpisane "mieszanka traw". Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do złamania warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego i w konsekwencji konieczności zastosowania w sprawie art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W istocie bowiem rolnik został "ukarany" za popełnienie błędu pisarskiego w złożonym wniosku o płatność, a nie za naruszenie warunków prowadzenia podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ocena ta powoduje, że zbędne jest odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni art. 5 rozporządzenia 65/2011. Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a w konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). W punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego (7.300 zł). Na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzono koszty postępowania kasacyjnego (100 opłata za sporządzenia uzasadnienia wyroku, 200 wpis od skargi kasacyjnej i 1.800 zł wynagrodzenia radcy prawnego). Na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasadzono koszty postępowania przed WSA (4.800 zł koszty zastępstwa procesowego i 400 wpis od skargi).