II OZ 45/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 953/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w D. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr AP-2.7840.9-28.2020.WPA/PZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 953/22, po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w D., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 5 grudnia 2019 r., nr 560/2019, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wbudowanymi oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej, przy ul. M. w miejscowości D. Sąd podniósł, że strona skarżąca nie wykazała, że wykonanie wskazanych we wniosku decyzji mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Wniosek swój strona skarżąca, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie poparła jakimkolwiek uzasadnieniem. Sąd uznał jednakże, że rozpoznając przedmiotowy wniosek winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. W związku z tym podał, że z treści skargi oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że planowany budynek zostanie usytuowany przy ścianie budynku skarżącej Wspólnoty, w której znajduje się otwór okienny, przynależny do lokalu nr [...] na parterze budynku. Według skarżącej, nasuwają się wątpliwości co do daty powstania otworu okiennego. Ponadto strona skarżąca powoływała się w skardze na zły stan budynku Wspólnoty. Sąd zauważył, że kwestia legalności przedmiotowego okna została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 kwietnia 2022 r. nakazująca skarżącej Wspólnocie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] [...] w D. Decyzja ta jest ostateczna. Tak więc ewentualne nieodwracalne skutki zamurowania przedmiotowego okna nie będą następstwem kwestionowanych skargą decyzji, ale następstwem decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Ponadto, z treści decyzji organu II instancji wynika, że w lokalu nr [...] w budynku skarżącej Wspólnoty w pokoju o pow. 17,45 m2 znajdują się dwa okna, w tym jedno usytuowane w ścianie szczytowej. Oznacza to, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie pozbawi dostępu do światła dziennego mieszkańców w ww. pokoju, bowiem dostęp ten będzie zapewniony drugim oknem. Podnoszony stan techniczny budynku Wspólnoty nie został przez stronę skarżącą należycie wykazany. Jak wynika z dołączonej do akt administracyjnych ekspertyzy z lutego 2020 r., projektowany budynek nie będzie łączyć się z konstrukcją budynku istniejącego, co wyklucza jej bezpośrednie oddziaływanie na istniejącą konstrukcję. Projekt przewiduje, by prace ziemne w pobliżu istniejącego budynku prowadzić ręcznie, z zachowaniem szczególnej staranności, w projekcie zaznaczono, że nie wolno podkopywać fundamentów budynku sąsiedniego. Pozostałe kwestie podniesione skargą nie mogły być wzięte przez Sąd pod uwagę, bowiem ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji nie może być zastąpiona merytoryczną oceną zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności lub nawet przypuszczeniami co do tej oceny. Na tym etapie postępowania sądowego nie dokonuje się bowiem oceny zasadności zarzutów, jak również legalności aktu będącego przedmiotem wniesionej skargi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Wspólnota, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca wskazała, że argumenty podane w treści skargi, a także we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji są oparte na konkretnych dowodach, a tym samym nie stanowią jedynie subiektywnej oceny zdarzeń. Wspólnota wskazała, że inwestycja obejmuje wielogabarytowy, sześciokondygnacyjny blok wielorodzinny, z jedną kondygnacją podziemną, a także wbudowanymi w parter czterema lokalami użytkowymi, w tym jeden o powierzchni 200 m2 oraz 35 lokalami mieszkalnymi. Taka konstrukcja i usytuowanie nowo powstałego budynku spowoduje gorszy dostęp światła do większości mieszkań, zwłaszcza tych, które znajdują się przy ścianie szczytowej budynku skarżącej. Dodatkowo, wykonanie kondygnacji podziemnej spowoduje konieczność wykonania ok. 3 metrowego wykopu, co w sposób bezpośredni wpłynie na konstrukcję budynku Wspólnoty, który obecnie nie jest w dobrym stanie technicznym. Na skutek długotrwałego oddziaływania na podłoże ciężaru obiektu budynek osiadł. Skarżąca, odwołując się do zapisów obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, stwierdziła także, że inwestor nie wywiązał się z wymagań związanych z koniecznością zapewnienia w granicach własnej działki miejsc parkowania. W ocenie strony, brak miejsc parkowania w granicach własnej działki będzie się wiązał zapewne z dużymi utrudnieniami w korzystaniu z ulicy S., a także ciągu pieszych, w tym również dojazdu do posesji skarżącej. W odpowiedzi na zażalenie B. C. i M. K. wnieśli o jego oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na ich rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa zasadniczo na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zawartości skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OZ 929/20). Na wstępie wskazać należy, że nie powinno być rolą sądu poszukiwanie argumentacji uzasadniającej wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania aktu, do czego był zmuszony Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Strona skarżąca w sposób klarowny powinna uzasadnić swój wniosek, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu spoczywa na niej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że okoliczności przedstawione przez stronę nie uprawdopodabniają zaistnienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest bowiem wystarczające pod kątem analizy ziszczenia się przesłanek, o których mowa w ww. przepisie, samo wskazanie, że realizacja inwestycji spowoduje gorszy dostęp światła do większości mieszkań. Nie zostało to też w żaden sposób wykazane. Ponadto, za wstrzymaniem wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie przemawia, jak twierdzi strona, zły stan techniczny budynku Wspólnoty, w kontekście, na co uwagę zwrócił Sąd, przyjętych rozwiązań projektowych i zachowania szczególnej ostrożności przy wykonywaniu prac budowlanych. Nadto, należy mieć na względzie, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu konstrukcji budynku sąsiedniego strona może wnioskować do organu nadzoru budowlanego o podjęcie stosownych działań. Kwestia związana z utrudnieniami w korzystaniu z ul. S., ciągu pieszych, w dojeździe do posesji skarżącej, powiązana z ewentualnym brakiem miejsc do parkowania w obrębie spornej inwestycji, ma wymiar wyłącznie hipotetyczny, opiera się na przypisywaniu negatywnych skutków, które realizować się mogą, lecz nie muszą, dopiero w przyszłości. Tego typu argumentacja nie może być podstawą skutecznego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania Sąd nie bada zasadności skargi, ani legalności zaskarżonego aktu, nie może zatem odnosić się do meritum sprawy, w tym do spełnienia warunków planu miejscowego w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Oceniając zasadność udzielenia stronie skarżącej ochrony tymczasowej należy również pamiętać o tym, jakie konsekwencje wstrzymanie wykonania decyzji miałoby dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r. poz. 2351), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Tym samym zaskarżone postanowienie okazało się prawidłowe, co musiało skutkować oddaleniem zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się z kolei do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie na rzecz uczestników zwrotu kosztów postępowania, stwierdzić należy, że co do zasady nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu I instancji (na obecnym etapie postępowania nie znajduje zastosowania reguła wynikająca z art. 209 p.p.s.a. – zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07), jak i co do zasady ww. przepisy nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania. W odniesieniu do uczestnika postępowania znajduje bowiem zastosowanie ogólna reguła zawarta w art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.