II OSK 868/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 483/16 w sprawie ze skargi T.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 16 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T.L. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] marca 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2016 r., Burmistrz Miasta Cieszyna ustalił na rzecz J.K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę kamienicy usługowo-mieszkalnej w budowie na działkach nr [...]/1 i [...] w obrębie nr [...] przy ul. [...] w Cieszynie wraz z przyłączami, o łącznej powierzchni zabudowy 346 m2, w tym 205 m2 dla budynku w budowie oraz 141 m2 dla części rozbudowywanej o wysokości zabudowy do 14,5 m dla budynku w budowie i 16,2 m dla części rozbudowywanej. Jako podstawę decyzji organ wskazał między innymi art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej jako "u.p.z.p.") Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Decyzją z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz Miasta Cieszyna prawidłowo wyznaczył obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą następnie w sposób wystarczający uzasadnił. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego, że ustalone w zaskarżonej decyzji parametry planowanej inwestycji naruszają istniejący na tym terenie ład przestrzenny. Organ ustalił wysokość planowanej inwestycji na poziomie od 14,5 m do 16,2 m, bowiem istniejące budynki bezpośrednio sąsiadujące z wnioskowaną rozbudową posiadają wielkość tego parametru od 14,5 m do 16,4 m. Ocena, czy planowana inwestycja wpłynie na zacienienie sąsiedniej działki, czy też zabudowy na niej zlokalizowanej, jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności przedstawił rozważania ogólne dotyczące procesu inwestycyjnego oraz praw stron takiego postępowania. W ramach tych rozważań Sąd I instancji wskazał między innymi, że bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego jest kwestia zgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie decyzja uwzględnia parametry nowej inwestycji łącznie z budynkiem już w budowie, o czym świadczą zwroty takie jak np. "Łącznie nowa i istniejąca zabudowa na terenie objętym wnioskiem będzie posiadała tą szerokość (...)." (s. 4 analizy dołączonej do decyzji). Ponadto w decyzji, w warunkach szczegółowych z zakresu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2.1) określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, w metrach, podając konkretne wartości: minimalną i maksymalną. W tym zakresie decyzja i analiza zawierają szczegółowe uzasadnienie, również co do przyjętej wysokości, ponieważ w obszarze analizowanym zlokalizowane zostały zarówno budynki niższe, jak i nieco wyższe. Odnosząc się do kwestii zacienienia Sąd I instancji wskazał, że nie ma znaczenia ilość kondygnacji, tylko wysokość budynku w metrach. Kondygnacje mogą być bowiem bardzo wysokie, a zatem ich niewielka ilość może w sposób bardziej uciążliwy przesłaniać sąsiednie nieruchomości (jeśli budynek będzie wysoki), niż większa liczba kondygnacji, spełniających minimalne standardy wysokościowe. Sąd I instancji podkreślił, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W tej sprawie organy ustaliły, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa usługowo-mieszkaniowa. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 144 k.c., jak również innych przepisów w stopniu uzasadniających uwzględnienie skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowej kontroli działalności organów nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, pomimo, że decyzja o warunkach zabudowy narusza ład urbanistyczny oraz zacienia nieruchomość skarżącego. Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowej kontroli działalności organów nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, pomimo, że zebrany przez organy materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości. Uzupełnienie materiału dowodowego mogło "przechylić szalę na korzyść skarżącego". Ponadto Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nie wskazał konkretnie budynków, wraz z którymi planowana inwestycja będzie stanowiła ład urbanistyczny. Zdaniem skarżącego, powinno to nastąpić przez wskazanie adresów tych budynków. Skarżący zwrócił także uwagę na brak podania konkretnych działek sąsiednich, będących podstawą analizy ładu urbanistycznego oraz brak zdefiniowania obszaru analizowanego na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadnienie tego zarzutu w znaczącej części stanowi powielenie tez wyroków sądów administracyjnych dotyczących zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu urbanistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy wyrażone w tych rozstrzygnięciach, jednak nie zostały one w żaden sposób odniesione do tego zarzutu kasacyjnego. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zakłada powiększenie budynku w świetle osnowy decyzji o warunkach zabudowy do pięciu kondygnacji i wysokości 16,2 m, co w ocenie skarżącego istotnie narusza ład urbanistyczny i doprowadzi do zacienienia sąsiednich nieruchomości. Na czym będzie polegało naruszenie ładu urbanistycznego skarżący jednak nie wyjaśnia. Tymczasem zarówno z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jak również z uzasadnienia decyzji organu I instancji i stanowiącej jej integralną część analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika w sposób jednoznaczny, że do naruszenia ładu urbanistycznego w tej sprawie nie dojdzie, ponieważ planowana przebudowa i rozbudowa budynku nadal będzie stanowić całość urbanistyczną z zabudową znajdującą się w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Istniejące budynki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną budową mają wysokość od 14,5 m do 16,4 m, natomiast w całym obszarze analizowanym znajdują się budynki posiadające od dwóch do pięciu kondygnacji (od 6 do 17.5 m wysokości). Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, kwestia zacienienia może być oceniania na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, a nie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowej kontroli działalności organów nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, pomimo, że zebrany przez organy materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości, a uzupełnienie materiału dowodowego mogło "przechylić szalę na korzyść skarżącego". Jednocześnie jednak skarżący nie wskazuje, o jakiego rodzaju uzupełnienie materiału dowodowego chodzi, a akta sprawy, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, nie pozwalają na przyjęcie, że organy naruszyły zasady postępowania wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ I instancji wskazał konkretnie budynki wraz z którymi planowana budowa będzie stanowiła ład urbanistyczny. Zarówno adresy jak i numery działek tych budynków znajdują się we wskazanej wyżej analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Załącznik ten stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta zawiera również informacje na temat parametrów zabudowy działek w niej uwzględnionych, w tym wysokość budynków oraz ilość posiadanych przez nie kondygnacji. Ponadto konkretne budynki wraz ze wskazaniem numerów działek zostały wskazane również na mapie zasadniczej, na której także zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem, granice obszaru oddziaływania budowy oraz granicę obszaru analizowanego, a ten dokument stanowi załącznik i integralną część decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.