II SA/Bk 649/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy B. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie istniejącego ogrodzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Gminy B. P. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego. UZASADNIENIE P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Wójta Gminy B. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie ogrodzenia istniejącego na działce nr geod. [...], położonej we wsi K., gmina B. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. Wójt Gminy B. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego wybudowania przez A. P. ogrodzenia na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie gruntów wsi K. W trakcie postępowania i toku dokonanych w dniu 7 maja 2009 r. - oględzin ustalono, że na przedmiotowej działce istnieje ogrodzenie o długości 21,9 m wykonane ze słupków metalowych wysokości 1,4 m i przęseł wykonanych ze sztachet drewnianych wysokości 1,4 m. Część słupków ogrodzenia (3 szt.) wykonana jest ze słupków metalowych, zaś pozostała część jako murowane z kamienia. Właścicielem zaś działki, na której posadowione jest przedmiotowe ogrodzenie, będącej od 1 stycznia 2007 r. drogą gminną, jest Gmina B. P. Na podstawie takich ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowego ogrodzenia. Od powyższej decyzji odwołał się Wójt Gminy B. P. zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie daty realizacji kontrolowanej inwestycji oraz powoływanie się na nieistniejący przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1975 r. w sprawie nadzoru techniczno – budowlanego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, iż działka oznaczona nr geod. [...] została zaliczona na kategorii dróg gminnych (a więc miejsc publicznych) dopiero z dniem 7 stycznia 2007 r. Oznacza to, że dopiero po tej dacie realizując inwestycję polegającą na budowie ogrodzenia inwestor zobowiązany był legitymować się skutecznym zgłoszeniem, o którym mowa w art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro jednak kontrolowane ogrodzenie zostało wybudowane przed 1 stycznia 2007 r., co wynika jednoznacznie z materiału zgromadzonego w sprawie, to inwestor nie miał obowiązku dokonać zgłoszenia realizacji inwestycji. Jednocześnie organ zaznaczył, że szczegółowe określenie daty realizacji inwestycji nie ma również większego znaczenia dla sprawy, gdyż ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane także nie nakładała obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na budowie ogrodzenia nie od strony drogi publicznej. Z tych też przyczyn, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Gmina B. P., zarzucając jej naruszenie: – art. 30 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony drogi dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy droga ta jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; – art. 77 §1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokonania ustaleń, rozważenia i oceny istotnych w sprawie okoliczności i dowodów, dotyczących chwili wybudowania przez A. P. ogrodzenia na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, przyjmując, że budowa ogrodzenia od strony drogi, która w chwili budowy nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, wyłącza obowiązek dokonywania zgłoszenia tej budowy, przewidziany w tym przepisie. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. II OSK 1467/2007, przepis art. 30 ust.1 pkt 3 wymaga zgłoszenia budowy również ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony innych miejsc publicznych niebędących drogami. Z zebranego zaś materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] do chwili zaliczenia jej do kategorii gminnych dróg publicznych była ogólnodostępną drogą dojazdową do gruntów rolnych i leśnych i w części, w której zostało wybudowane ogrodzenie znajdowała się w terenie zabudowanym, co daje podstawy do zaliczenia jej w tej części do ulic będących drogami wewnętrznymi. Końcowo skarżący zarzucił organowi naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1kpa) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. [...] czerwca 2009 r. umarzającą – na podstawie art. 105 kpa - postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia wybudowanego na działce nr geod. [...]. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji stwierdził, że skoro działka o nr [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych dopiero z dniem 1 stycznia 2007 r., a kontrolowane ogrodzenie zostało wybudowane przed tą datą, to inwestor nie miał obowiązku dokonać zgłoszenia realizacji tej inwestycji. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego błędnie zinterpretowały przepis art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm), uznając, że obowiązek dokonania zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony drogi dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy taka droga jest jedną z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze późn. zm). Zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Wykładnia treści tej normy w pierwszej kolejności wymaga interpretacji pojęcia "droga" i "innych miejsc publicznych", a następnie rozważenia, czy wolą ustawodawcy było objęcie obowiązkiem zgłoszenia jedynie budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy drogach publicznych, czy też wszelkich działek pełniących funkcje drogowe powszechnie dostępnych dla nieograniczonej liczby osób. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że ustawodawcy w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego chodziło o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. (II OSK 643/06, Lex nr 505589), stwierdzając, iż prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powinna prowadzić do wniosku, że droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne". Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż droga taka staje się miejscem publicznym z woli właściciela, ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania, a ratio legis tego przepisu wymaga zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych. Także w wyrokach z dnia 4 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 2386/99, z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 454/04 i z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1002/05, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i tak stanowi - inne miejsce publiczne -, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. (II SA/Kr 846/04, publ.www.rzeczenia.nsa.gov.pl) ze sformułowania zawartego w przepisie art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego: "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" wynika, że określenia "drogi" i "ulice" użyto w tym przepisie w znaczeniu funkcjonalnym. Dla jego zastosowania bez znaczenia jest, czy dana droga została sklasyfikowana jako droga publiczna. Istotnym jest jedynie, czy spełnia ona kryterium "miejsca publicznego", w znaczeniu jej dostępności dla ogółu. Również "ulica" wymieniona w tym przepisie nie musi spełniać kryterium drogi publicznej. Wystarczającym jest ustalenie, że budowa ogrodzenia nastąpiła od strony drogi położonej na terenie zabudowy miast lub wsi, przeznaczonej do obsługi bezpośredniego otoczenia, czy też od strony drogi będącej wydzielonym pasem terenu, przeznaczonym do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych gdyby ustawodawca obowiązkiem dokonania zgłoszenia chciał objąć jedynie budowę ogrodzeń od strony dróg publicznych, to omawianemu przepisowi nadałby brzmienie "budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi". W przepisie art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego sformułowanie: "dróg, ulic, placów" użyte zostało w potocznym rozumieniu tych słów, co zgodne jest z definicjami "drogi" i "ulicy" zamieszczonymi w ustawie o drogach publicznych. Określenie "i innych miejsc publicznych" oznacza dopełnienie dla poprzedzającego je sformułowania "dróg, ulic, placów". W związku z tym wymienione w omawianym przepisie "drogi, ulice, place" muszą spełniać kryterium "miejsca publicznego" w potocznym znaczeniu tego słowa, czyli być ogólnie dostępne, bez względu na to, czy są drogami publicznymi i ulicami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Analogiczne stanowisko zostało przedstawione w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 101/07 oraz WSA w Kielcach z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 377/06. Sąd w składzie obecnym podziela powyższą interpretację treści art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, albowiem za taką wykładnią przemawia zarówno treść przepisu jak i cel tego uregulowania. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wprowadził wymóg zgłoszenia budowy ogrodzeń realizowanych od strony miejsc publicznych jako miejsc dostępnych dla nieograniczonej liczby osób. Istota tego uregulowania nie odnosi się do formy własności - osoby prywatnej bądź podmiotu publicznoprawnego i nie wymaga normatywnego zdefiniowania danego miejsca jako publicznego przepisami ustawy. Za taka interpretacją przemawia zawarte w art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego przykładowe wyliczenie miejsc publicznych. Zaznaczyć, bowiem należy, iż o ile w ustawie o drogach publicznych znajduje się definicja drogi publicznej, o tyle brak jest w przepisach pojęcia placu publicznego. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie przepisów ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl natomiast art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Przyjąć, zatem należy, że celem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest zapewnienie kontroli organu administracji nad budową ogrodzeń stanowiących obiekty budowlane (lub ich części), z uwagi na powszechną dostępność terenu, z którym ogrodzenie graniczy, wynikającą z jego przeznaczenia. Objęcie takich obiektów sferą zainteresowania organów administracji podyktowane jest ochroną potencjalnych użytkowników powszechnie dostępnego terenu i ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa tych konstrukcji budowlanych (tak: WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2008r. II SA/Gd 284/07, publ.ww.orzeczenia.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro istniejąca na działce nr [...] – droga była, jak ustalił to organ I instancji, drogą ogólnodostępną dojazdową do gruntów rolnych i leśnych, to pomimo, iż w dacie wybudowania spornego ogrodzenia nie była zaliczona do kategorii dróg publicznych, była miejscem publicznym. Tym samym inwestor wznosząc przedmiotowe ogrodzenie zobligowany był dokonać stosownego zgłoszenia. W niniejszej sprawie istotne znaczenie, wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, ma również dokładana data realizacji kontrolowanej inwestycji. Ustalenie, bowiem, że ogrodzenie zostało wniesione pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), wymagać będzie od organów sprawdzenia, czy zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami inwestor zobligowany był dokonać zgłoszenia budowy, czy może uzyskać pozwolenie na budowę. Uwzględniając powyższe rozważania nie można, zatem zaakceptować rozstrzygnięcia organów umarzającego postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] czerwca 2009 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji winne przeprowadzić postępowanie z zachowaniem reguł art. 7, 77 i 80 kpa, w tym dokonać dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności jednoznacznego ustalenia daty wybudowania kontrolowanego ogrodzenia, oraz uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym interpretację prawa materialnego - art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie (art. 200 p.p.s.a).