III OSK 4069/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 646/20, w sprawie ze skargi D.W. na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia [...] 2020 r., nr [...], w przedmiocie dowozu dziecka do placówki oświatowo- wychowawczej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Prezydenta Miasta G. na rzecz D.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 646/20, po rozpoznaniu skargi D. W. na czynność Prezydenta Miasta G. z dnia [...] 2020 r., nr [...], w przedmiocie dowozu dziecka do placówki oświatowo- wychowawczej, I. stwierdził bezskuteczność czynności; II. zasądził od Prezydenta Miasta G. na rzecz skarżącej D. W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta G. (dalej jako Prezydent Miasta, organ, skarżący kasacyjnie) pismem z dnia [...] 2020 r., nr [...], skierowanym do D. W. (dalej jako strona lub skarżąca), wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] 2020 r. w sprawie dowozu dziecka A. W. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K. (dalej jako SOSW w K.) informuje, że po otrzymaniu informacji od Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego Nr [...] w G. (dalej jako SOSW Nr [...]) z dnia [...] 2020 r. oraz od Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego Nr [...] w G. (dalej jako SOSW Nr [...]) z dnia [...] 2020 r. wynika, że placówki te gwarantują przyjęcie dziecka strony. Organ wyjaśnił, że szkoły te są przygotowane do zapewnienia pełnej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego Nr [...] z dnia [...] 2017 r. na każdym etapie edukacyjnym. Organ poinformował, że wymienione placówki prowadzą zarówno zajęcia z pomocy psychologiczno-pedagogicznej realizując wskazania zawarte w orzeczeniu. Zajęcia rewalidacyjne prowadzone są zgodnie z analizą zawartą w IPET ucznia oraz na podstawie wielospecjalistycznej oceny okresowej przygotowywanej przez zespół uczący. Porady i konsultacje zalecone w orzeczeniu są realizowane podczas działań doraźnych oraz w godzinach pracy pedagoga i psychologa wg. potrzeb rodziców. Placówki posiadają również wysoko wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, specjalizującą się w pracy z uczniami ze spektrum autyzmu. Organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko z dnia [...] 2019 r. i nie znajduje uzasadnienia w pokrywaniu kosztów dowozu dziecka skarżącej do SOSW w K. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., w której zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.; dalej jako "Prawo oświatowe" lub w skrócie u.p.o.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnej odmowie zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego ucznia z miejsca zamieszkania do SOSW w K. wskutek błędnego uznania, że najbliższą placówką edukacyjną jest SOSW Nr [...], podczas gdy organ zaniechał należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności wykazania, iż wskazana przezeń placówka edukacyjna jest dostosowana do indywidualnych psychofizycznych potrzeb małoletniego ucznia, które wynikają z jego niepełnosprawności. Dodatkowo strona zarzuciła naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej w skrócie k.p.a.). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że Prezydent Miasta nie posiada zdolności sądowej, a ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że w G. znajdują się dwa specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze zajmujące się kształceniem dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawności sprzężone, w tym niepełnosprawność umysłową w stopniu umiarkowanym. Prezydent Miasta przeanalizował złożony wniosek o zwrot kosztów dowozu ucznia do szkoły w kontekście dwóch elementów składających się na bliskość w rozumieniu Prawa oświatowego. Element położenia geograficznego, tj. odległość szkoły od miejsca zamieszkania ucznia oraz element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Zdaniem organu jeśli chodzi o element geograficzny, to bezsporne jest, że bliższe miejscu zamieszkania ucznia są ośrodki w G., które znajdują się w odległości odpowiednio [...] km i [...] km. Droga do ośrodka w K. jest kilkukrotnie dłuższa i wynosi ok. [...] km. W przypadku drugiego elementu Prezydent Miasta w toku postępowania wyjaśniającego zwrócił się pismami z dnia [...] 2020 r. do dyrektorów ośrodków w G. z prośbą o udzielenie informacji czy są w stanie przyjąć ucznia i wypełnić zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Do korespondencji skierowanej do dyrektorów placówek dołączył zanonimizowane orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] 2020 r. Dyrektor SOSW Nr [...] odpowiedział, że ośrodek "może w pełni zrealizować wszystkie zalecenia wskazane w orzeczeniach dziesięciu spośród siedemnastu przypadków dzieci". Jednocześnie wyjaśnił, że nie ma możliwości przyjęcia i zrealizowania zaleceń zawartych w orzeczeniach nr [...], z uwagi na brak zapisu w orzeczeniu o niepełnosprawności intelektualnej w stopniu umiarkowanym, znacznym lub głębokim, co jest warunkiem edukacji w ośrodku (orzeczeniu dot. dziecka skarżącej nadano nr [...]). Pismem z dnia [...] 2020 r. Dyrektor SOSW Nr [...] odpowiedział, że: "jest w stanie przyjąć dzieci oraz wypełnić zalecenia wskazane w orzeczeniach oznaczonych nr [...]". Z powyższego wynika więc, że zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dla ucznia (Nr [...]) mogą zostać zrealizowane przez SOSW Nr [...]. Organ wskazał również, że w odpowiedzi na zapytanie Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] 2019 r. dotyczące możliwości przyjęcia i wypełnienia zaleceń wskazanych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego dyrektorzy ośrodków z G. zapewnili, że są w stanie przyjąć i wykonać wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniach. Przesłane wiadomości zawierały ponadto szczegółową informację o prowadzonych w każdym z ośrodków zajęciach terapeutycznych. Zdaniem organu istotne dla sprawy jest również to, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że spośród trzech ośrodków specjalnych prowadzonych przez ten sam podmiot tylko ośrodek w K. jest w stanie spełnić zalecenia wynikające z posiadanych orzeczeń. Twierdzenia zawarte w skardze są więc wyłącznie subiektywnymi opiniami skarżącej i nie mają wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik skarżącej pismem z dnia [...] 2020 r. odniósł się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu swojego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał w pierwszej kolejności o braku podstaw do uwzględnienia zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi, gdyż kwestionowana czynność została dokonana przez Prezydenta Miasta, działającego jako organ Gminy. Odnosząc się natomiast do przedmiotu sporu Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej czynności jest przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o., zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. W rozpoznawanej sprawie z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] 2017 r. nr [...] wynika, że u córki skarżącej zdiagnozowano obustronne zwichnięcie stawów biodrowych - niepełnosprawność ruchową, padaczkę. Stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną intelektualną w stopniu umiarkowanym i ruchową. Zespół orzekający zalecił kształcenie specjalne realizowane w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, co pozwoli na zastosowanie specjalnych oddziaływań edukacyjnych, metod i form pracy, dostosowanych do możliwości i potrzeb uczennicy. Jako formy pomocy psychologiczno - pedagogicznej wskazano: zajęcia rewalidacyjne w celu stymulacji rozwoju umysłowego dziewczynki, nauki umiejętności samoobsługowych i społecznych, rozwijania spostrzegania, pamięci, uwagi, myślenia oraz funkcji organizacji percepcji oraz usprawniania motoryki małej i dużej. Zalecono także zajęcia logopedyczne w celu usprawniania narządów mowy i kinestezji artykulacyjnej, rozwijania zasobów słownictwa czynnego i umiejętności komunikacyjnych. Ponadto w orzeczeniu wyszczególniono dalsze zalecenia, formy prowadzenia zajęć i czynności koniecznych dla prawidłowego dalszego rozwoju psychofizycznego córki skarżącej. Skarżąca, w oparciu o powyższą opinię, domaga się zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego ucznia z miejsca zamieszkania do SOSW w K. Skarżąca wskazała, że jej dziecko trafiło do tego Ośrodka na podstawie skierowania Starosty G. oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez zespół orzekający w Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w G. Podała, że ośrodek w K. specjalizuje się w wychowaniu i edukacji dzieci i młodzieży z zaburzeniem autystycznym. Zdaniem skarżącej tylko ten ośrodek jest w stanie w pełni sprostać potrzebom jej chorej córki, zapewnić jej odpowiednią opiekę i edukację. Podkreśliła, że jest zmuszona do pokrywania kosztów dojazdu do placówki, podczas gdy organ powinien ponieść te koszty. W ocenie natomiast organu wniosek strony był nieuzasadniony skoro w G. znajdują się inne szkoły, które są w stanie zagwarantować przyjęcie dziecka skarżącej i zapewnić jej odpowiednią opiekę zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Organ stanął na stanowisku, że zarówno SOSW nr [...] i SOSW nr [...] są najbliższą szkołą dla dziecka skarżącej, co oznacza że nie ma podstaw aby refundować koszty dojazdu do szkoły w K. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w tym kontekście, że na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (zob.: wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14, i wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 897/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). W ocenie Sądu wojewódzkiego w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, by wskazane przez niego placówki w G. były "szkołą najbliższą" w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. Sąd ten zwrócił uwagę na ogólnikowość powoływanych przez organ dokumentów i zawartych w nich opisów, gdyż nie wynika z nich, że placówka SOSW nr [...] czy SOSW nr [...] jest w stanie konkretnemu uczniowi, o konkretnych potrzebach i indywidualnych schorzeniach zapewnić wskazaną, wyszczególnioną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego edukację i opiekę. Wskazane przez organ dokumenty jedynie w sposób lakoniczny i zbiorczy odnoszą się do przesłanych przez Prezydenta Miasta orzeczeń. W szczególności z punktu widzenia niniejszej sprawy z informacji uzyskanej od obu placówek w G. nie wynika aby były w stanie zrealizować konkretne potrzeby córki skarżącej, jak i przeprowadzić wszystkie wskazane zajęcia dla dziecka z jej typem niepełnosprawności - rewalidacyjne, logopedyczne, dostosowane do jej możliwości, skupiających się w dużym zakresie na indywidualnej pracy z uczennicą, wzmacniającej jej umiejętności społeczne. Tymczasem konkretny zakres działań jakich wymaga małoletnia córka skarżącej zawarto w ppkt [...] zaleceń orzeczenia. Z informacji udzielonej rodzicom dziewczynki nie wynika już czy wszystkie wymienione w orzeczeniu indywidualne potrzebny dziecka mogą być realizowane w SOSW nr [...] czy SOSW nr [...]. Informacja ta ma charakter ogólnikowy i lakoniczny. Sąd pierwszej instancji zwrócić ponadto uwagę na to, że to do organu należy rzeczowe ustalenie, na podstawie materiału dowodowego, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka. Podkreślenia przy tym wymaga, iż odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 1604/19). Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem. Zdaniem Sądu wojewódzkiego takiej pełnej oceny, wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta, w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Podsumowując rozważania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oświadczenia dyrektorów SOSW nr [...] i SOSW nr [...] - przede wszystkim z uwagi na całkowicie ogólny, czyli abstrakcyjny charakter – nie mogły stanowić podstawy do wykazania przez organ, że ww. placówki są w stanie zrealizować wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego córki skarżącej, a tym samym trudno uznać aby najbliższą szkołą w myśl art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. dla małoletniej A. były wskazane wyżej szkoły w G. Z uwagi na pominięcie przez organ zebrania kompletnego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji tego – z powodu braku ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia oceny prawnej w zakresie tych okoliczności – Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "u.p.p.s.a.") stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania Sąd wojewódzki orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był kompletny i nie pozwalał na ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i w konsekwencji w tych okolicznościach nie było możliwe ustalenie czy SOSW w K. jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów ww. ustawy, w sytuacji, w której zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do ustalenia, że SOSW w K. nie jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów ww. ustawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zwrócił się do dyrektorów dwóch specjalistycznych placówek oświatowych położonych w G., z zapytaniem czy możliwe jest u nich realizacja zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego i w konsekwencji czy mogą przyjąć dziecko skarżącej. Dyrektor SOSW nr [...] oświadczył, że kierowana przez niego szkoła umożliwia realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego i może przyjąć dziecko skarżącej. Dla organu takie oświadczenie było wystarczające dla ustalenia, że szkoła najbliższa dla dziecka uczestniczki postępowania jest SOSW nr [...], a nie SOSW w K. Organ nie miał bowiem żadnych podstaw do ewentualnego podważania oświadczenia kierownika placówki, który po zapoznaniu się z przedłożoną mu dokumentacją (w formie zanonimizowanej) złożył oświadczenie tej treści. Poza tym rzekoma ogólnikowość deklaracji dyrektora nie ma jakiegokolwiek wpływu na ustalenie czy szkoła jest dostatecznie przystosowana do konkretnej formy niepełnosprawności. Trudno bowiem oczekiwać od dyrektora, aby jego odpowiedź miała charakter rozbudowanej opinii. Kierownik jednostki zbadał dokumentację dziecka i na tej podstawie uznał, że placówka jest w stanie przyjąć dziecko, zapewnić mu należytą opiekę oraz zrealizować konkretne potrzeby dziecka wskazane w treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Na marginesie organ wskazał, że SOSW nr [...] posiada doświadczoną kadrę i bogate zaplecze edukacyjne. Szkoła zatrudnia wielu wykształconych pracowników rożnych specjalizacji (np. neurologopedów, psychologów, specjalistów gimnastyki korekcyjnej, specjalistów integracji sensorycznej czy specjalistów z zakresu ustno-twarzowej terapii regulacyjnej Castillo- Moralesa). Nauczyciele wykorzystują w pracy elementy muzykoterapii, dramy czy bajkoterapii. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że w sprawie brak jest dowodów na to, że SOSW nr [...] jest w stanie zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka. Organ przy tym wskazał, że przepisy Prawa oświatowego nie wymagają, aby rozstrzygnięcia w zakresie zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 u.p.o., bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły były podejmowane w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego było odstąpienie przez organ od konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o zasady wynikające z regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie znajdują zatem zastosowania przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Dlatego nieuprawniona jest polemika Sądu wojewódzkiego z ustaleniami organu, który na podstawie oświadczenia złożonego przez kierownika placówki - po uprzedniej analizie dokumentacji dziecka - ustalił, że szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów Prawa oświatowego jest SOSW nr [...], a nie jak chciała tego skarżąca- SOSW w K. Organ podkreślił, iż istotne jest jednak to, że brak sformalizowanych reguł postępowania wiążącego się z organizacją bezpłatnego transportu dla uczniów niepełnosprawnych nie oznacza przecież, że organ zaniechał kompleksowej analizy wniosku. W tym celu organ zwrócił się do kierowników placówek w G. z zapytaniem czy są w stanie spełnić zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego i w konsekwencji przyjąć dziecko skarżącej. W przypadku SOSW nr [...] odpowiedź była negatywna, albowiem placówka ta nie umożliwia realizacji zaleceń, natomiast dyrektor SOSW nr [...] oświadczył, że może przyjąć dziecko, a wszystkie zalecenia zostaną zrealizowane. Dyrektor tej szkoły dokonał weryfikacji potrzeb każdego dziecka (do organu wpłynęło łącznie kilkanaście identycznych wniosków), skoro uznał, że placówka może przyjąć tylko wybrane dzieci – oznaczone poszczególnymi numerami. Organ w sposób rzeczowy ustalił więc na podstawie zebranego materiału dowodowego, która z placówek jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów Prawa oświatowego i będzie właściwa dla zapewnienia opieki przystosowanej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności dziecka. Organ dokonał oceny potrzeb i możliwości dziecka w sposób szczególnie wnikliwy, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej, realizując tym samym zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 1604/19, wskazujące, że "ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej". Co ważne zdaniem organu, skarżąca już na etapie sprawy sądowe nie zakwestionowała skutecznie możliwości realizowania zaleceń orzeczenia przez SOSW nr [...]. Nie przedstawiła również żadnych dowodów, które podważałyby ustalenia organu w tym zakresie. Reasumując skarżący kasacyjnie podniósł, iż prawidłowym było stwierdzenie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że SOSW w K. nie jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów Prawa oświatowego, bo szkołą tą dla dziecka skarżącej jest SOSW nr [...]. Dokonując analizy wniosku organ oparł się przede wszystkim na oświadczeniu dyrektora SOSW nr [...], który po zapoznaniu się z dokumentacją dziecka stwierdził, że szkoła umożliwia realizację wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. W związku z tym, że dodatkowo szkoła znajduje się w bliższej odległości geograficznej od miejsca zamieszkania dziecka, to bez wątpienia stanowi szkołę najbliższą w rozumieniu przepisów Prawa oświatowego. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Sądami obu instancji, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W piśmie tym zwrócono uwagę, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, podczas gdy w uzasadnieniu zarzutu przedstawia argumentację dotycząca stricte naruszenia prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie zarówno organ w skardze kasacyjnej, jak i strona w odpowiedzi na nią, zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, zatem w tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 u.p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ponieważ granice skargi kasacyjnej wyznaczane są wyłącznie przez stronę skarżącą kasacyjnie to powinny być one zawsze określone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14). Należy również podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów. Przypomnieć należy, iż w świetle art. 174 u.p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a., gdyż sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. do czego doszło w efekcie nieprawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy. W ramach uzasadnienia tego zarzutu, skarżąca kasacyjnie koncentruje się na okolicznościach faktycznych sprawy, które miałyby przemawiać za tym, iż SOSW w K. nie jest szkołą najbliższą w rozumieniu przepisów Prawa oświatowego, co w istocie oznacza, że Prezydent Miasta kwestionuje ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12 i z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania bądź niezastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09 i z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. W konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku, a tym samym przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na marginesie rozważań zwrócić należy uwagę, iż Sąd pierwszej instancji trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się w tym względzie także na orzecznictwo sądów administracyjnych, że na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element, winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 897/18). Szkołą najbliższą jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). Prawidłowo, mając na względzie z jednej strony przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o., z drugiej zaś treść Orzeczenia zespołu orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z dnia [...] 2017 r., nr [...], o potrzebie kształcenia specjalnego małoletniej córki skarżącej i przedstawione przez organ w oparciu o stanowiska Dyrektorów SOSW Nr [...] i Nr [...] możliwości zapewnienia córce skarżącej kształcenia specjalistycznego, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie wykazał, by wskazane przez niego obie placówki w G. (nota bene w skardze kasacyjnej wbrew stanowi faktycznemu pominięto SOSW Nr [...]) były "szkołą najbliższą" w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. Ustaleń poczynionych w sprawie w powyższym zakresie skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie za pomocą zarzutów naruszenia określonych przepisów postępowania. W tej sytuacji należało uznać za podstawę faktyczną orzekania stan faktyczny ustalony w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, a stan ten dowiódł, że brak było w sprawie dowodów, że ośrodki, na które wskazuje Prezydent Miasta realnie pozwalają zrealizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, tzn. prowadzić kształcenie specjalne dla dziecka, u którego stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną intelektualną w stopniu umiarkowanym i ruchową. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 u.p.p.s.a.