II SA/Op 387/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 26 kwietnia 2012 r., Nr XVI/113/12 w przedmiocie diet dla sołtysów Gminy Łubniany 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. UZASADNIENIE Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 26 kwietnia 2012 ., Nr XVI/113/12, w sprawie ustalenia diet dla sołtysów Gminy Łubniany. Wojewoda Opolski, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalania zasad na jakich przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Z brzmienia tego przepisu wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie pojęciem diety ogólnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Natomiast określenie "zwrot kosztów podróży służbowej" jednoznacznie wskazuje, że zwrot ww. kosztów ma cechy rekompensaty za faktycznie poniesione wydatki. Zwrot nie powinien mieć miejsca, gdy wydatki takie nie zostały poniesione. Tymczasem zaskarżona uchwała w § 1 uregulowała dietę ryczałtowo, określając jej miesięczną wysokość na kwotę 180 złotych, a tym samym zupełnie pomijając sytuacje, gdy sołtys nie będzie pełnił funkcji przez dłuższy czas. Skarżący zauważył jednocześnie, że rada gminy ma dużą swobodę w ustalaniu zasad przyznawania diet i kosztów podróży służbowych, jednakże nie można uznać, że ma w tym zakresie pełną swobodę. Rada gminy, realizując upoważnienie ustawowe i określając zasady na jakich przysługuje dieta, powinna w sposób szczegółowy określić także zasady na jakich będzie następować jej zwrot w sytuacji, gdy przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej nie pełni swojej funkcji przez dłuższy czas, a więc nie ponosi z tego tytułu żadnych kosztów. Jednakowe wynagrodzenie ryczałtową dietą sołtysów bez względu na to czy ponoszą koszty z tytułu pełnienia funkcji sołtysów czy też nie znajduje uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łubniany wniósł o jej oddalenie podając, że orzeczenie stwierdzające nieważności uchwały powinno zapaść tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisem prawa i gdy wynika wprost z tego przepisu. Sprzeczność musi być zatem wyraźna i oczywista. W przedmiotowej sprawie sprzeczność taka nie występuje, gdyż żaden przepis prawa, w szczególności art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje jakie konkretnie zasady może ustalić rada gminy, pozostawiając te kwestie uznaniu tego organu. Powyższe pozwala radzie gminna swobodne ustalenie zasad, mogących – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – sprowadzać się jedynie do ustalania miesięcznej diety w formie ryczałtu w konkretnej wysokości, bez precyzowania innych reguł związanych z wypłatą czy też zwrotem ustalonej diety. Nadto, zdaniem Gminy, sołtys pełni swoją funkcję od dnia wyboru i tylko konkretne zdarzenia (śmierć, odwołanie, rezygnacja) powodują, że sołtys przestaje pełnić swoją funkcję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a., akty prawa podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, dla których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę poddane są kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Zauważyć należy na wstępie, że zagadnienia związane z finansowaniem działań sołtysa i rady sołeckiej należą do właściwości organów gminy, która - z woli ustawodawcy - rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie, co do istoty, inne niż tego wymaga obowiązujący przepis. Jednak z zasady samodzielności organów nie wynika dowolność ustaleń co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 37b ust. 1 u.s.g., określane w uchwale rady gminy, winny w sposób pełny i zgodny z prawem określać przyznawanie diet i kosztów podróży, respektując między innymi zapis art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w myśl którego status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały przypomnieć należy, że została ona podjęta na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g., który stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W świetle zatem brzmienia przepisu art. 37b u.s.g. rada gminy może ustanowić jedynie zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Inaczej mówiąc powołany przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków wskazanym osobom jednostki pomocniczej, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę w art. 37b ust. 1 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Rada gminy, korzystając zatem z normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 37 ust. 1 u.s.g. winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności funkcyjnych sołtysa, za które dieta przysługuje. Zakresem regulacji uchwały winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Brak w zaskarżonej uchwale zasad dotyczących ustalenia wysokości diet powoduje, że mają one charakter ryczałtu miesięcznego. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 37b ust. 1 u.s.g. wyraz "dieta" należy rozumieć natomiast jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Jego istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Skoro więc dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa, to osoba pełniąca funkcję sołtysa zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Koszty podróży służbowej to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. daje radzie prawo do uchwalenia zasad, w których zostaną określone regulacje kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zaskarżona uchwała nie zawiera takich regulacji, a tym samym narusza w sposób istotny normę kompetencyjną z art. 37b ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu uznać należało, iż zapis § 1 zaskarżonej uchwały, określający jedynie zryczałtowaną kwotę miesięczną diet w wysokości 180 zł, w istotny sposób narusza przepis art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do powyższego, uznając zasadność zarzutów Wojewody, podkreślenia wymaga to, że uprawnienie rady gminy do przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują prawo. Jednocześnie z zasady samodzielności organów w tym zakresie, nie wynika dowolność ustaleń, co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 37b ust. 1 ustawy, winny zostać określone w uchwale rady gminy i być zgodne z prawem oraz respektować między innymi art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku.