I OSK 424/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 585/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej Sz. – N. w Sz. na decyzję Prezydenta Miasta Sz. z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 18 listopada 2015r. (sygn. akt II SA/Sz 585/15), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej S– N w S. uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...]r. przedsiębiorstwo, działające pod pod firmą C. H. S. S. M. Sp. z o.o. zwróciło się do do Prezydenta Miasta S. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności gminy Miasto S., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Podstawą powyższego działania była ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83), zwana dalej "ustawą o przekształceniu". Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S., orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, jednocześnie ustalając opłatę za przekształcenie w kwocie [...] zł. Według organu wnioskodawca spełnił wymogi zawarte w ustawie. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie w dniu [...]r. Prokurator Prokuratury Rejonowej S. -N. w S., pismem z dnia [...]r. zaskarżył decyzję Prezydenta Miasta S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Prokurator zarzucił, iż decyzja wydana została na podstawie art. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który został uznany za niezgodny z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015r. (sygn. akt K 29/13). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej rozpatrzenie zgodnie z wnioskiem Prokuratora, popierając argumentację w niej zawartą. W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnik postępowania - C. H. S. S. M. Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że postępowanie oparte na podstawie art. 145a K.p.a. wymaga zgody strony na prowadzenie postępowania. Spółka podała, że nie wyraża zgody na wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 18 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Sz 585/15 uwzględniając skargę uchylił zaskarżona decyzję i stwierdził, że do naruszenia prawa może dojść także po wydaniu decyzji administracyjnej. Podstawą do wznowienia postępowania jest stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd zauważył, że uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. powoduje nie wznowienie postępowania, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym. Z tego też względu argumenty uczestnika postępowania dotyczące braku zgody na wznowienie postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł w imieniu C. H. S. S. M. sp. z o. o. pełnomocnik prawny wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż w wyniku wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, dojdzie do nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dotyczy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 a k.p.a., poprzez przyjęcie, iż uchylenie decyzji w oparciu o ten przepis nie powoduje wznowienia postępowania, ale rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym, co w konsekwencji powoduje brak obowiązku zastosowania art. 147 k.p.a. w postaci uwzględnienia woli strony co do wznowienia postępowania, czyli uzyskania zgody strony na wznowienie postępowania. - art. 145a w związku z art. 147 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w prowadzonym postępowaniu nie jest konieczna zgoda strony, której dotyczy ostateczna decyzja administracyjna. Według strony karżącej kasacyjnie nie podlega wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny może orzekać o niezgodności międzynarodowych, czy ustaw na podstawie których wydawane są decyzje administracyjne. Niemniej zgodnie z art. 147a § 1 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145 a i art. 145 b następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt l lit. b p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis ten odsyła do uregulowań k.p.a dotyczących wznowienia postępowania, czyli m. in. art. 145 a i art. 147 tego kodeksu. Z przepisów k.p.a regulujących instytucję wznowienia postępowania wynika, iż wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 a następuje jedynie na żądanie strony. Z powyższego wynika – według skarżącego – konieczność zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów regulujących wznowienie postępowania w k.p.a., w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt l lit. b p.p.s.a., czyli również przepisu zawartego w art. 147 k.p.a. Stwierdzenie Sądu, iż "uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. powoduje nie wznowienie postępowania, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym", stanowi naruszenie tegoż przepisu. Taka wykładnia prowadzi do nierównego traktowania podmiotów, będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, ponieważ w sytuacji wznowienia postępowania uregulowanej w kpa, należy wziąć pod uwagę wolę strony, której praw i obowiązków decyzja dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny, jako zasadny ocenił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145a K.p.a. poprzez niedostrzeżenie różnicy pomiędzy instytucją wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie prawa (procesowego) a wznowieniem postępowania ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie istota sporu prawnego wymaga wyjaśnienia, czy fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku z dnia 10 marca 2015r., sygn. akt K 29/13 stwierdzającego niezgodność z Konstytucją przepisu, na podstawie którego została wydana decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, która stała się ostateczna w dniu [...] r. i następnie z dniem [...] r. na jej podstawie dokonano wpisu w księdze wieczystej - uzasadniał uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargi Prokuratora Prokuratury Rejowej S. – N. w S. poprzez uchylenie w/w decyzji z powołaniem na art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. z uwagi na przesłankę wznowieniową z art. 145a § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy żądanie uchylenia decyzji nie zostało sformułowane przez adresatów decyzji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei z art. 145a § 1 K.p.a. wynika, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W rozpoznawanej sprawie należało zatem rozważyć, czy wystąpiła przesłanka określona w art. art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a uzasadniająca uwzględnienie skargi "stwierdzono naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Niewątpliwie fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku, którym orzeczono niezgodność z Konstytucją przepisu w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją (art. 145a §1 K.p.a.). Przepis ten realizuje zasadę zawartą w art.190 ust. 4 Konstytucji RP i w tym kontekście powinien być interpretowany i stosowany. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi przede wszystkim o prawie podmiotowym jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. Przy czym zauważyć należy, iż powołany przepis Konstytucji przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie oznacza utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa ( por. wyroki TK z dnia: 9 czerwca 2003r., sygn. akt SK 5/05, OTK-A 2003/6/50; 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004/9/96; postanowienie z dnia 2 marca 2004 r., sygn. akt S 1/04, OTK-A 2004/3/24), akceptowane w doktrynie (L. Bagińska, Skarga konstytucyjna, Warszawa 2010, wyd. el. Legalis). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest oparte na zasadzie oficjalności i zasadzie skargowości. Zasada oficjalności podlega ograniczeniu przez wyłączność zasady skargowości obowiązującej z uwagi na ochronę praw nabytych przez jednostkę. Wyłączność zasady skargowości wynika z zakazu przerzucania na stronę skutków niekonstytucyjności aktów normatywnych, na podstawie których została wydana decyzja (B. Adamiak, System prawa administracyjnego Prawo procesowe administracyjne Tom 9 Warszawa 2010 str. 258). Ustawodawca stojąc w obliczu konieczności wyboru między ochroną praworządności a ochroną praw nabytych postawił tu na tę drugą, skoro wyłączył dopuszczalność weryfikacji decyzji ostatecznej i tym samym jej skutków z urzędu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 2014 str. 596). Przesłanka z art. 145a § 1 K.p.a. w odróżnieniu od pozostałych przesłanek wznowieniowych ma charakter wyłącznie wnioskowy i wyraża podstawę do realizacji prawa podmiotowego strony o charakterze materialnym, którego treścią jest możliwość domagania się powtórzenia czynności jurysdykcyjnych w sprawie administracyjnej. Trafność tego stwierdzenia potwierdza treść art.147 zdanie drugie K.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że prawo do żądania wszczęcia postępowania sprawie wznowienia postępowania na tej podstawie ma wyłącznie strona oraz podmioty na prawach strony. Od oceny strony zależy zatem czy oparcie decyzji na wadliwej, z punktu widzenia Konstytucji RP, podstawie prawnej narusza jej prawa nabyte, czy też nie. W przypadku, gdy strona uzna, że do takiego naruszenia nie doszło, brak jest podstawy do weryfikacji decyzji. Oceną strony jest objęta decyzja ostateczna niezależnie od jej treści, a więc zarówno decyzja tworząca prawa, jak i decyzja, z której dla strony prawa nie wypływają. Żądanie strony z art.145a § 1 K.p.a. jest żądaniem materialnoprawnym, żądaniem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie można go zatem rozpatrywać wyłącznie jako prawa procesowego do złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 563). Wprawdzie sama legitymacja skargowa prokuratora nie jest bezpośrednio związana z aspektem materialnoprawnym, to pamiętać należy, że jest ona składana w sprawie dotyczącej interesów innych osób, a więc "w cudzej sprawie" w rozumieniu materialnoprawnym. Musi zatem istnieć norma prawna (prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego) wiążąca sferę indywidualnych praw i obowiązków tych osób z zaskarżonym aktem. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie może stwierdzić, że zaistniała przesłanka "dająca podstawę" do wznowienia postępowania z art. 145a § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy żądanie uchylenia decyzji nie zostało sformułowane przez stronę postępowania administracyjnego uprawnioną do jego złożenia. Prokurator może podejmować czynności procesowe, nie może jednak dysponować uprawnieniem strony o charakterze materialnym, a takim jest możliwość strony do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 145 a K.p.a. W niniejszej sprawie jest niesporne, że w dacie wydania przez Prezydenta Miasta S. kwestionowanej decyzji administracyjnej z dnia [...]r. przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności korzystały z domniemania konstytucyjności i posiadały moc obowiązującą. Na ich podstawie adresaci decyzji nabyli prawo własności nieruchomości. W związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt K 29/13 niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie występowali oni na podstawie art. 145a § 1 K.p.a z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, a w odpowiedzi z [...]. na skargę wniesioną przez Prokuratora na przedmiotową decyzję jednoznacznie stwierdzili, że się temu sprzeciwiają. Konsekwencją braku zgody adresata decyzji na jej wzruszenie w trybie art.145a K.p.a. powinno być oddalenie skargi prokuratora, gdyż skorzystanie z tej przesłanki wznowieniowej (podobnie jak przesłanek z art.145 § 1 pkt 4 i art.145b K.p.a.) w zw. z art.147 K.p.a. ustawodawca pozostawił w gestii strony. Żądanie wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art.154a K.p.a. ma charakter materialnoprawny i stanowi wyłączne prawo strony – adresata decyzji administracyjnej. Zgoda strony jest zatem koniecznym elementem wznowienia postępowania administracyjnego lub skutecznego powołania się na tą przesłankę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. O ile wyjątkowo możliwe jest wniesienie skargi przez prokuratora z powołaniem się na powołane wyżej przesłanki wznowieniowe, to działanie takie będzie w interesie strony (co jest istotne w kontekście praw nabytych), o ile na to uzyskana zostanie jej zgoda. Przejawia się w tym gwarancyjny i stabilizujący charakter korzystania z tej przesłanki wznowieniowej. W przypadku powołanych wyżej przesłanek wznowienia tylko wola podmiotu wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania, skardze, zgodzie na jej złożenie, decyduje o czynnościach procesowych prowadzących w konsekwencji do ponownego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji podzielić także należy, jako uzasadniony, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.145a w zw. z art.147 K.p.a. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację prawną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył art.145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art.185 §1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie w oparciu o art. 188 P.p.s.a. uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie (art. 151 P.p.s.a.). Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, iż w świetle art. 203 P.p.s.a. uprawnienie do otrzymania zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie stronie, a nie uczestnikowi postępowania. Z tego względu przedmiotowy wniosek nie mógł być w tej sprawie przez Sąd drugiej instancji uwzględniony.