II SAB/Ol 92/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Służby Publicznej na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z 20 maja 2021 r. Związek Zawodowy "[...]" (dalej: "skarżący", "Związek Zawodowy") zwrócił się do Dyrektora Oddziału "[...]" (dalej: "Dyrektor Oddziału") o udzielenie informacji publicznej przez poinformowanie, czy z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym "[...]" postępowanie pod sygnaturą akt "[...]", została sporządzona opinia w trybie art. 54a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305), zaś w przypadku odpowiedzi twierdzącej - przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii tej opinii. Odpowiadając na wniosek, Dyrektor Oddziału w piśmie z 7 czerwca 2021 r. podał, że została sporządzona opinia w trybie art. 54a ustawy o finansach publicznych, lecz nie posiada ona waloru informacji publicznej i nie może zostać udostępniona w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.". Przyznał, że z mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jednak wywiódł, że nie każda opinia prawna sporządzona dla organu administracji publicznej jest informacją publiczną, gdyż o tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel, w jakim została opracowana. Waloru informacji publicznej nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. Wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może być środkiem służącym do dostarczenia informacji pozostałym stronom istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania. Skarżący wywiódł do Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału w rozpoznaniu wniosku z 20 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdził w uzasadnieniu skargi, że udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. podlegać powinna opinia, która została sporządzona na potrzeby sprawy publicznej i służy wykonywaniu przez organ powierzonych mu zadań publicznoprawnych. Opinia nie może być w takim przypadku uznana za dokument wewnętrzny. Podmiot publiczny, wykonując powierzone mu zadania publiczne, niejednokrotnie posługuje się aparatem pomocniczym (m.in. wydziałami prawnymi tworzonymi w urzędach), który przygotowuje różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały, stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia. Informacją publiczną będzie więc nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy pod warunkiem, że są one wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji. Zdaniem skarżącego, dwie kwestie wykluczają uznanie, że sporna opinia jest dokumentem wewnętrznym. Po pierwsze, w świetle stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym "[...]"pod ww. sygnaturą, nie może budzić wątpliwości, że objęta wnioskiem opinia została sporządzona na potrzeby sprawy publicznej, gdyż dotyczy roszczeń skierowanych wobec podmiotu publicznego. Po drugie, sporządzona opinia ma zasadnicze znaczenie dla przyjęcia przez organ, jako jednostki sektora finansów publicznych, dopuszczalności zawarcia ugody w sprawie spornej należności cywilnoprawnej, zgodnie z art. 54a ustawy o finansach publicznych, co ma fundamentalny wpływ na wydatkowanie środków publicznych. Sporządzona w trybie art. 54a ustawy o finansach publicznych opinia prawna stanowi materialnoprawną podstawę dla działania organu, zatem nie można przyjąć, że jest dokumentem wewnętrznym. Skarżący podkreślił ponadto, że skoro wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu u.d.i.p. ma charakter wyjątku, to odmawiając dostępu do danych w nich zawartych, organ jest zobowiązany szczegółowo uzasadniać swoje stanowisko. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Oddziału ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, bez odniesienia się do realiów sprawy i wytłumaczenia skarżącemu, dlaczego udostępnienie dokumentu wskazanego we wniosku nie jest możliwe na podstawie u.d.i.p. W związku z powyższym, skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Oddziału do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi; stwierdzenie, że Dyrektor Oddziału dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego; orzeczenie, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczył ponadto, że przedmiotowy wniosek został załatwiony w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ww. ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że Dyrektor Oddziału jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena, czy wnioskowana opinia, sporządzona w trybie art. 54a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi informację publiczną, do udostępnienia której organ był zobowiązany. Oceniając tę kwestię należy mieć na uwadze, że prawo dostępu do informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 24 września 2019 r., I OSK 503/18). Z kolei wykładnia prokonstytucyjna przepisów u.d.i.p. musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza to, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, iż zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji. W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa) (zob. wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 424/17). Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p. - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP (tak NSA w wyroku z 9 lutego 2021 r., III OSK 2967/21). W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Podkreślenia również wymaga, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań, czy też o analizie sporządzanej na potrzeby organu, która nie ma charakteru wiążącego, a jedynie służy poszerzeniu spektrum informacji potrzebnych organowi do zajęcia określonego stanowiska. Wiązana z dostępem do informacji publicznej kontrola społeczna nie jest konieczna ani potrzebna na każdym etapie procesu decyzyjnego, lecz w zasadzie na jego końcu, w zakresie podjętej decyzji (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2021 r., III OSK 2967/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, który Sąd podziela, że nie każda opinia prawna sporządzona na rzecz organu administracji publicznej stanowi informację publiczną, a o zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel, w jakim została opracowana. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2706/14; 14 października 2016 r., I OSK 1797/16 - dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności podjęcia i prowadzenia, a także możliwych wariantów rozwiązań, kierunków i skutków działań tego organu, nie mając dla niego charakteru wiążącego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuje się na przykład, że opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09). Ponadto, w drodze realizacji uprawnień przewidzianych w u.d.i.p. niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego czy też opinii zawierających ocenę szans procesowych i wskazujących na mocne i słabe strony popieranego przed sądem powszechnym stanowiska procesowego. Takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego. Zatem opinia prawna wytworzona na użytek konkretnego postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie jest wyłącznie dokumentem o charakterze procesowym zwłaszcza, jeżeli dotyczy interesu prawnego podmiotu, który zlecił sporządzić taką opinię (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2706/14). Przedmiotem informacji publicznej może być problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób lub grup obywateli, bądź są ważne z punktu widzenia prawidłowości funkcjonowania organów państwa. Prawo do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu. Celem uzyskania dostępu do informacji publicznej nie może być więc zaspokajanie indywidualnych potrzeb przez uzyskiwanie informacji, dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, ale przeznaczonych dla innych celów (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2021 r., II SAB/Wa 194/21). Należy zauważyć, że w skardze Związek Zawodowy powołuje się na "stan faktyczny wynikający z akt sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym "[...]"pod sygnaturą akt "[...]"". Powyższe wskazuje, że skarżący może mieć dostęp do akt sądowych ww. sprawy, co sugeruje, że może być procesowo zaangażowany w to postępowanie cywilne, jako strona lub uczestnik, bądź też jest zainteresowany jego rozstrzygnięciem. Jak zaś wyżej wskazano, niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego czy też opinii zawierających ocenę szans procesowych i wskazujących na mocne i słabe strony popieranego przed sądem powszechnym stanowiska procesowego w trybie w u.d.i.p. Skoro przedmiotowa ocena została sporządzona w toczącej się konkretnej sprawie cywilnej, dotyczącej indywidualnego podmiotu, to nie można uznać, że została sporządzona na potrzeby sprawy publicznej, lecz cywilnoprawnej. Sporna opinia ma więc charakter procesowy, zatem nie można skutecznie żądać jej udostępnienia w trybie u.d.i.p., gdyż może mieć wpływ na taktykę procesową nie tylko organu, lecz także strony przeciwnej, a w konsekwencji - na wynik sprawy cywilnej. Twierdzenia tego nie zmienia fakt, że ocena skutków ugody, sporządzona w trybie art. 54a ustawy o finansach publicznych, z istoty rzeczy dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych. Zgodnie z art. 54a ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę w sprawie spornej należności cywilnoprawnej w przypadku dokonania oceny, że skutki ugody są dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Jak stanowi ust. 2, ocena skutków ugody nastąpi, w formie pisemnej, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego. Z cytowanego przepisu wynika, że ocena skutków ewentualnej ugody jest dokumentem, który zostaje wytworzony w toku konkretnego postępowania cywilnego lub arbitrażowego, wyłącznie na potrzeby jednostki sektora finansów publicznych i nie jest udostępniany stronie przeciwnej ani sądowi, przed którym toczy się dane postępowanie. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo Dyrektor Oddziału załatwił wniosek skarżącego z 20 maja 2021 r., odpowiadając pismem z 7 czerwca 2021 r., w którym poinformował skarżącego, że opinia została sporządzona, lecz nie stanowi ona informacji publicznej. Uzasadnienie powyższej odpowiedzi jest zrozumiałe i wyczerpujące, dlatego też nie można uznać, aby skarżący pozostawał bez wiedzy co do tego, dlaczego nie udostępniono mu żądanej informacji. Dodać należy, że w sprawie zbędne było wydawanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż art. 16 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W tym stanie rzeczy, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.