I OSK 367/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Krakowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1707/17 w sprawie ze skargi Powiatu Krakowskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek K. T. i M. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1707/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu Krakowskiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 27 października 2009 r. K. T. oraz M. G., spadkobierczynie M. T. wniosły o stwierdzenie, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa na cele reformy rolnej dóbr [...] stanowiących własność M. T. objętych księgą hipoteczną nr [...], gmina Jerzmanowice – Przeginia, nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2015 r. stwierdził, że część nieruchomości ziemskiej [...], obejmująca zespół dworsko-parkowy, składająca się z zabudowanej budynkiem dawnego dworu działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna Jerzmanowice-Przeginia, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 12 z późn. zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożył Powiat Krakowski. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł Powiat Krakowski, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.; 2) art. 1 i art. 2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Podkreślono przy tym, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie obejmował (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego. W ocenie Sądu z zebranych dowodów wynika, że zespół dworsko-parkowy w Ł. pod względem przestrzennym i funkcjonalnym stanowił wyodrębnioną od pozostałego gospodarstwa rolnego część. Dwór otoczony parkiem stanowił reprezentacyjną część założenia dworsko-parkowego i służył jedynie celom mieszkalno-rekreacyjno-wypoczynkowym. Skoro analiza przepisów dekretu z uwzględnieniem celów reformy oraz przepisów wykonawczych prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, to tym samym brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że sporna część majątku warunku tego nie spełniała, gdyż ani dwór ani park takim nie służyły. W majątku funkcjonował osobny budynek zamieszkany przez rządcę usytułowany odrębnie od zespołu. W okolicach dworu oraz parku krajobrazowym nie wzniesiono ponadto żadnych budowli ani części infrastruktury, które ewentualnie mogłyby służyć obsłudze produkcji rolnej. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, Sąd wyjaśnił, że nie mogły one odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku, bowiem nie zostały one w żaden sposób udokumentowane lub udowodnione. W sytuacji, w której ze względu na upływ 70 lat od dnia przejęcia spornych nieruchomości na własność Państwa w trakcie postępowania wyjaśniającego nie sposób zgromadzić pełnej dokumentacji sprawy, zaś strony oponujące przeciwko zapadłemu rozstrzygnięciu nie przedstawiają żadnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny, niż wynika to z treści zaskarżonej decyzji, to jedynym możliwym sposobem zweryfikowania prawidłowości ustalonego stanu faktycznego jest odniesienie się do obowiązujących przepisów prawa i zachowanych dokumentów oraz przeprowadzenie innych dowodów (w tym i przesłuchania świadków), które mogą przyczynić się do należytego wyjaśnienia sprawy. Organ, wnioskując o istnieniu określonych faktów czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W ocenie Sądu, Minister obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania oraz art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, dokonując analizy zgromadzonych w sprawie wniosków dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, zdaniem Sądu, organy dokonały racjonalnej i uzasadnionej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo ustaliły na jego podstawie, że zespół dworsko-parkowy majątku [...] nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą, rolną częścią majątku. Za niezasadny uznano również zarzut skargi co do nieustalenia w sposób nie budzący wątpliwości przedmiotu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Krakowski, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego błędną wykładnię i ustalenie, ze w dacie przejmowania nieruchomości na cele reformy rolnej, nieruchomość ta nie miała charakteru rolniczego i brak było związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym z pozostałą, rolną częścią majątku. Powołując się na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a.; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej, na wypadek nie uwzględnienia wniosku z pkt 1, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania przed Sądem II instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. T. i M. G. wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z dnia 1 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z niewyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej, zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną - po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem I instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu całości ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, inaczej niż Sąd I instancji, nie rozpoznaje ponownie całości sprawy, a rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, rozumienia naruszonych przepisów. Natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji normy prawnej wynikającej z danego materialnoprawnego przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Natomiast dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. naruszeniu przepisów postępowania konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie administracyjne przed organami, a także wykazaniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, to jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. To przypomnienie podstawowych zasad dotyczących sporządzania skarg kasacyjnych stało się konieczne z uwagi na sposób sformułowania zarzutu w skardze kasacyjnej w niniejszym postępowaniu. W skardze kasacyjnej sformułowany został jeden zarzut, mianowicie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego błędną wykładnię i ustalenie, że w dacie przejmowania nieruchomości na cele reformy rolnej, nieruchomość ta nie miała charakteru rolniczego i brak było związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym z pozostałą, rolną częścią majątku. Natomiast w uzasadnianiu skargi kasacyjnej zakwestionowano ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie a w konsekwencji ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a sformułowany w niej zarzut nie spełnia wymogów wynikających z p.p.s.a. Przede wszystkim wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, niemożliwe jest kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, a w konsekwencji podważenie tych ustaleń, jak wskazano wyżej nie można za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionować ustaleń faktycznych w sprawie. Nadto sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie spełnia również wymogów wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono wyżej przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, wskazano również jak należy rozumieć każdą z tych dwóch form naruszenia prawa materialnego. Natomiast w skardze kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wskazano na błędną wykładnię i ustalenie, że w dacie przejmowania nieruchomości na cele reformy rolnej, nieruchomość ta nie miała charakteru rolniczego. Jak podnoszono już wcześniej błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie treści przepisu, natomiast błędna wykładnia nie dotyczy ustaleń faktycznych w sprawie i ich oceny prawnej. W takich okolicznościach ze wskazanych wyżej przyczyn zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uwzględniony, a w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestniczek postępowania K. T. i M. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.