II OSK 157/21

SENTENCJA Dnia 6 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 332/20 w sprawie ze skarg K. S. i P. sp. z o.o. sp. k. z/s w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. O. i ul. C. w T. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 332/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg K. S. i P. sp. z o.o. sp. k. z/s w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. O. i ul. C. w T., w pkt I stwierdził nieważność § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie zaskarżonej uchwały, w pkt II oddalił skargi w zakresie § 10 ust. 1 lit. b i lit. k zaskarżonej uchwały, w pkt III zasądził od Gminy T. na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Uchwałą z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] Rada Miejska w T. dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. O. i C. w T. (m.p.z.p.). K. S. zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2016.778 ze zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez określenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z naruszeniem wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszających zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 28 ust. 1 zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez uchwalenie zmiany wskaźników zabudowy oraz zmiany przeznaczenia dla terenów, dla których wcześniej wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, co powoduje, iż podniesienie tych wskaźników i zmiana przeznaczenia terenów jest bezcelowa. Wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę na tę uchwałę wniosła także P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w T., zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 5 u.p.z.p., poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania polegające na uchwaleniu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. pozwalającej na zmianę m.p.z.p. tego samego dnia, co uchwalenie zmiany zaskarżonego planu; art. 17 pkt 13 u.p.z.p., poprzez brak ponowienia uzgodnień oraz wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na skutek uwzględnienia części uwag wniesionych do wyłożonego do wglądu projektu przedmiotowego planu; art. 2, art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p., poprzez zróżnicowanie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów o symbolu 1MW, 2MW a terenami o symbolu 3MW i 4MW, sąsiadujących bezpośrednio ze sobą, co nie było podyktowane istniejącymi uwarunkowaniami tych terenów; art. 28 ust. 1 zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez uchwalenie zmiany wskaźników zabudowy dla terenów, dla których zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, czyniąc fikcję z podniesienia wskaźników zabudowy dla tego obszaru; art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2016.290 ze zm.; dalej p.b.), przez ustalenie w § 9 pkt 1 lit. d i § 10 pkt 1 lit. d m.p.z.p. możliwości lokalizacji budynków zespolonych ze sobą bocznymi ścianami w dwóch lub więcej segmentach, co narusza regulacje Prawa budowlanego, jako że zabudowa bliźniacza, szeregowa lub grupowa właściwa jest tylko budynkom mieszkalnym jednorodzinnym (art. 3 pkt 2a p.b.), a nie budynkom mieszkalnym wielorodzinnym; art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U.2016.353 ze zm.), przez uchwalenie planu na podstawie Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. O. i C. w T., która została oparta na materiałach źródłowych odnoszących się do uwarunkowań istniejących w województwie wielkopolskim; art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez określenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z naruszeniem wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszających zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej terenów 1MW, 2MW, 3MW i 4MW oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rada Miejska w T. w odpowiedziach na skargi wniosła o ich oddalenie. Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. II SA/Wr 319/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd uwzględnił zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 5 u.p.z.p., uznając, że istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu miejscowego jest naruszenie układu czasowego, a tym samym kolejności podejmowania aktów przesądzających o ładzie przestrzennym gminy, przez jednoczesne podjęcie uchwał w przedmiocie studium i planu miejscowego. Wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1981/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że okoliczność równoległego prowadzenia prac planistycznych nad nowym studium i miejscowym planem nie może być uznana za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Z punktu widzenia zachowania trybu uchwalania miejscowego planu istotne jest, by studium zostało uchwalone przed uchwaleniem planu. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. W związku z tym, że Sąd I instancji nie dokonał oceny zarzutów podniesionych w skargach, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. II SA/Wr 324/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny o funkcji 3MW i 4MW, w pozostałym zakresie oddalając złożone skargi oraz zasądzając odrębnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd wskazał, że treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od [...] sierpnia 2016 r. do [...] września 2016 r. różni się w zakresie treści § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie oraz § 10 pkt 1 lit. b od wersji uchwalonej przez radę miejską na sesji [...] września 2016 r., mimo że po drugim wyłożeniu organy gminy nie uwzględniły już żadnych uwag, ani też nie ponowiono w niezbędnym zakresie procedury planistycznej. W ocenie Sądu stwierdzone zmiany treściowe miały charakter istotny, gdyż wprowadzały generalne zmiany w zasadach zabudowy i zagospodarowania terenów o funkcji 3MW i 4MW, w związku z czym wymagały ponowienia procedury planistycznej, w tym z uwagi na możliwe naruszenie wprowadzonymi zmianami interesów osób trzecich, powtórnego wyłożenia projektu planu do wglądu. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 457/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt I, III i IV ww. wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że zmiana planu prowadząca jedynie do usunięcia wewnętrznej sprzeczności postanowień planu miejscowego (§ 10 pkt 1 lit. b, a § 10 pkt 1 lit. k) nie była zmianą dotychczasowej koncepcji planu, która w sposób znaczący zmieniła jego treść. Zdaniem NSA, nie była to zmiana istotna i nie wymagała powtórzenia w tym zakresie procedury planistycznej. Ponownie rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie zaskarżonej uchwały i oddalił skargi w zakresie jej § 10 ust. 1 lit. b i lit. k. Sąd uznał, że uchwała ta narusza interesy prawne skarżących. Następnie stwierdził, że kontrola sądowa skarżonego planu wykazała, że w toku czynności opracowywania jego projektu naruszono art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w sposób polegający na istotnym naruszeniu procedury sporządzania planu miejscowego poprzez brak ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej. Treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od [...] sierpnia 2016 r. do [...] września 2016 r. (drugie wyłożenie) różni się bowiem od wersji uchwalonej przez radę miejską w dniu [...] września 2016 r., mimo że po drugim wyłożeniu organy gminy nie uwzględniły żadnych uwag, ani też nie ponowiono w niezbędnym zakresie procedury planistycznej. Chodzi tu o treść § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie oraz § 10 pkt 1 lit. b i lit. k zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie m.p.z.p. stanowi, że na terenie 3MW: "*wysokość budynków: nie wyżej niż 18,0 m, *wysokość obiektów budowlanych innych niż budynki: nie wyżej niż 18,0 m". Natomiast według projektu wyłożonego do publicznego wglądu maksymalna wysokość obiektów budowlanych innych niż budynki wynosiła 15 m. W ocenie Sądu, zmiany treściowe, jakich dokonano w projekcie planu w okresie pomiędzy drugim wyłożeniem projektu planu a jego uchwaleniem, mają charakter istotny. Wprowadzają generalne zmiany w zasadach zabudowy terenów o funkcji 3MW, tak więc wymagały ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. Sąd stwierdził przy tym, że wprawdzie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. stanowi expressis verbis jedynie o konieczności ponowienia uzgodnień, jednak z uwagi na możliwe naruszenie wprowadzonymi zmianami interesów osób trzecich, uwzględniać nierzadko należy również konieczność powtórnego wyłożenia projektu planu do wglądu. Pod względem możliwych konsekwencji dla treści projektu planu czynność z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. niczym nie różni się od kompetencji organu stanowiącego wynikającej z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w gruncie rzeczy zakresy zastosowania art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. częściowo się pokrywają (w zakresie uwzględnienia uwag), tak więc w jednym i w drugim przypadku może zaistnieć potrzeba ponowienia procedury planistycznej w szerszym zakresie. Sąd zwrócił uwagę, że za rygorystycznym stosowaniem wskazanych wyżej regulacji przemawia potrzeba zapewnienia procedurze planistycznej niezbędnej jawności i przejrzystości, która zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. musi być uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo zmiany projektu uchwały, w postaci wprowadzenia nowych wskaźników kształtowania zabudowy (inna wysokość) nie ponowiono w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., w tym nie ponowiono żadnych uzgodnień i nie wyłożono ponownie w ich wyniku projektu zmiany planu do publicznego wglądu. Wprowadzenie zmian w § 9 pkt 1 lit.h tiret drugie m.p.z.p. dotyczących zasad zabudowy terenu o funkcji 3MW już po wyłożeniu projektu do wglądu i bez ponowienia procedury stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie to rodzi, zdaniem Sądu, skutek w postaci nieważności § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie zaskarżonej uchwały. Co do pozostałych zarzutów Sąd podał, że będąc na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OSK 457/20, w punkcie II wyroku oddalił skargę w zakresie § 10 pkt 1 lit. b i lit. k zaskarżonej uchwały. Skargą kasacyjną Gmina T. zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie pkt I i III, zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że czynnością niezbędną do dokonania zmiany treści § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie projektu planu była czynność obejmująca ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu; - prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające stwierdzeniu nieważności § 9 pkt 1 lit. h) tiret drugie; - przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, że plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania oraz poprzez brak wyjaśnienia takiego rozstrzygnięcia - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wnikliwa analiza przeprowadzonych przez organy planistyczne czynności wskazuje, iż wprowadzenie zmian nie naruszyło w sposób istotny przepisów art. 17 u.p.z.p. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkty I i III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Jednocześnie Gmina oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. sp. k. z/s w T. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy zmiana § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie zaskarżonego planu, dokonana po wyłożeniu do wglądu jego projektu, bez powtórzenia procedury planistycznej, stanowiła naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 457/20. W zapadłym w powyższej sprawie wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował niespornej wówczas okoliczności, że naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do § 9 pkt 1 lit. h tiret drugi zaskarżonego planu, było istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Ocenił wtedy jedynie, że Sąd I instancji uznając, że rodzaj i charakter zmian uzasadniał stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń dotyczących terenu 3MW, swoje stanowisko w tym zakresie sformułował w sposób lakoniczny i niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu i poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd podejmując rozstrzygnięcie o określonej treści. Stanowisko to w istocie przesądza, że naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do § 9 pkt 1 lit. h tiret drugi, było istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Już tylko z tego względu skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku należycie rozważył kwestię nieważności § 9 pkt 1 lit. h tiret drugi zaskarżonej uchwały, prawidłowo wywodząc, że wprowadzenie zmian w tym unormowaniu dotyczących zasad zabudowy terenu o funkcji 3MW już po wyłożeniu projektu do wglądu i bez ponowienia procedury stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji rodzi skutek w postaci nieważności tegoż unormowania zaskarżonej uchwały. Nie jest przy tym trafna argumentacja zawarta w motywach skargi kasacyjnej, iż w tiret pierwszym § 9 pkt 1 lit. h zaskarżonej uchwały przewidziano, że wysokość budynków na terenie 3MW nie może przekraczać 18 m, a zatem "ustalenie na tym samym terenie identycznej maksymalnej wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości i nie może zostać uznana za zmianę istotną". Zauważyć bowiem należy, że § 9 pkt 1 lit. h zaskarżonej uchwały, ustalając wysokość zabudowy, zawiera tiret pierwszy o treści: "dla terenów oznaczonych symbolami: 1MW, 2MW: wysokość budynków: nie wyżej niż 15,0 m, wysokość obiektów budowlanych innych niż budynki: nie wyżej niż 15,0 m," oraz tiret drugi o treści: "dla terenu oznaczonego symbolem 3MW: wysokość budynków: nie wyżej niż 18,0 m, wysokość obiektów budowlanych innych niż budynki: nie wyżej niż 18,0 m". Tiret pierwszy dotyczy zatem terenów oznaczonych symbolami 1MW i 2MW (a nie 3MW) oraz przewiduje dla tych terenów wysokość budynków i obiektów budowlanych innych niż budynki nie wyżej niż 15,0 m. Nie jest więc tak, że w tiret pierwszym § 9 pkt 1 lit. h zaskarżonej uchwały przewidziano, że wysokość budynków na terenie 3MW nie może przekraczać 18 m. Zauważyć przy tym wypada, że w skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie II OSK 457/20 strona skarżąca kasacyjnie sama wskazywała, że § 9 pkt 1 lit. h tiret drugie nie jest niezbędny w zaskarżonej uchwale i po jego eliminacji pozostała część planu może funkcjonować samodzielnie, nie szkodząc spójności planu i nie powodując pogorszenia zagospodarowania na działce sąsiedniej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie znalazły w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.