III OSK 4070/21

TEZY 1. Bezczynność organu w zakresie wydania studentowi skreślanemu z listy studentów sylabusów z czasów jego studiów nie wpływa na jego prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, gdyż rozpoczęcie nowych studiów nie jest w świetle obowiązującego prawa uzależnione od przedłożenia sylabusów przypisanych do przedmiotów, które skarżący zaliczył w trakcie poprzednich studiów na innej uczelni. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 82/20 w sprawie ze skargi K.M. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. w przedmiocie niewydania sylabusów postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od K.M. na rzecz Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 82/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. do wydania sylabusów z wniosku skarżącego K.M., po drugie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, po trzecie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, po czwarte przyznał od Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. na rzecz skarżącego K.M. sumę pieniężną w wysokości 2000 zł, po piąte zasądził od Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. na rzecz skarżącego K.M. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. We wrześniu 2019 r. K.M. złożył wniosek o wydanie sylabusów z przebiegu studiów na Uniwersytecie Medycznym w B.. Kilkakrotnie ponawiał prośbę, zaś w dniu [...] maja 2020 r. wystosował ponaglenie do Rektora uczelni. Uzasadniając skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego w B. skarżący wskazał, że był studentem UM w B.. Został skreślony z listy studentów, ponieważ nie zaliczył ostatniego komisyjnego egzaminu w dniu [...] września 2019 r.. Skarżący zamierzał niezwłocznie podjąć studia na innej uczelni, lecz warunkiem kontynuowania studiów było przedstawienie sylabusów w celu porównania programu dotychczasowej uczelni z programem każdej innej uczelni, w której skarżący podjąłby naukę. Do chwili złożenia skargi na bezczynność, sylabusy nie zostały wydane. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej odrzucenie; ewentualnie oddalenie. Motywując wniosek o odrzucenie skargi, Rektor stwierdził, że nie jest, co do zasady, organem administracji publicznej i w związku z tym nie ma tu zastosowania przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Stwierdzono bowiem, że za organ administracji publicznej Rektor może być uznawany tylko wyjątkowo, a dotyczy to działalności związanej z nawiązywaniem lub rozwiązywaniem stosunków prawnych z użytkownikami. Wydanie sylabusów stanowi, zdaniem organu, dokument związany z tokiem studiów i procesem dydaktycznym, nie stanowi aktu zewnętrznego, a Rektor nie działa w tej sprawie jako organ administracji publicznej. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Rektora stojącego na stanowisku, iż brak jest kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, a skarga powinna zostać odrzucona. Sąd wskazał, że w istocie, organy szkoły wyższej nie są, co do zasady, organami administracji publicznej, ale poza sferą związaną z nawiązywaniem lub rozwiązywaniem stosunków prawnych między uczelnią a jej użytkownikiem. Czynność wydania sylabusów nie ma charakteru wewnętrznego w stosunku do skarżącego. Czynność ta jest aktem zewnętrznym, związanym z utratą statusu studenta przez skarżącego, a więc żądanie wydania sylabusów z przebiegu studiów należy traktować jak "inny akt" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a brak działania kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a.. W ocenie Sądu, nie znajdują odniesienia do stanu faktycznego, sprawy przywołane przez pełnomocnika organu, gdyż dotyczą kwestii wewnątrzuczelnianych: uchwały w przedmiocie określenia zasad przyjmowania na studia i warunków ukończenia studiów (IV SA/Wr 413/16, IV SA/Po 1215/11), uchwały senatu w sprawie powołania na stanowisko (IIISA/Lu 579/11), wydania legitymacji aktualnemu doktorantowi (III SAB/Lu10/11). Dalej Sąd wskazał, że wydanie sylabusów nastąpiło w lipcu 2020 r. a więc po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem wyroku. Stąd też Sąd, w punkcie 1. wyroku, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Rektor pozostawał w bezczynności, mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Co do zasady, organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca gdy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w ciągu dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a). W sprawie niniejszej organ przekroczył wszystkie terminy, chociaż wydanie sylabusów nie należało do spraw szczególnie skomplikowanych. Od złożenia wniosku do przesłanie sylabusów skarżącemu minęło 9 miesięcy. Tak duża zwłoka w załatwieniu sprawy nie znajduje usprawiedliwienia. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. stwierdził rażące naruszenie prawa, ponieważ powody zaniechania czynności przez okres ok. 9 miesięcy, wskazane przez organ, nie stanowiły racjonalnego usprawiedliwienia. Okoliczności te skutkowały przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznana kwota pieniężna (2000 zł) stanowi dla organu represję za bezczynność, zaś dla skarżącego jest rekompensatą za konieczność, niczym nieuzasadnionego, wyczekiwania na załatwienie jego wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przyznana kwota oscyluje w dolnej granicy jej możliwej wysokości, ponieważ w skardze nie uzasadniono jakie straty moralne (czy też innego rodzaju) poniósł skarżący wskutek wyczekiwania na załatwienie jego wniosku przez Rektora. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rektor, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, iż czynność wydania sylabusów z przebiegu studiów podlega kognicji sądu administracyjnego i należy traktować jak "inny akt" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a brak działania kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wnióśł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zwrot kosztów postępowania oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozpoznania na rozprawie. W uzasadnieniu Rektor zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, iż wydanie sylabusów stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji pominął okoliczność, iż sylabus nie jest pojęciem definiowanym w prawie i w ogóle nie występuje w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w tym nie jest objęty dokumentacją przebiegu studiów, określoną w rozdziale 6 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2018 r. w sprawie studiów (Dz.U. z 2018 r., poz. 1861 z późn. zm). Rektor wskazał, że aktualnie, kwestię sylabusów w uczelni reguluje uchwała [...] Senatu Uniwersytetu Medycznego w B. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie wytycznych dotyczących opracowywania programów studiów pierwszego stopnia, studiów drugiego stopnia, jednolitych studiów magisterskich w Uniwersytecie Medycznym w B.. Przywołano, iż zgodnie z § 4 ust. 5 powołanej uchwały - program studiów na danym kierunku, poziomie i profilu stanowi podstawę do opracowania sylabusa przedmiotu. Analiza i ocena zgodności sylabusów przedmiotów z programem studiów oraz założonymi efektami uczenia się należy do zadań Wydziałowych Zespołów/Komisji ds. Zapewniania i Doskonalenia Jakości Kształcenia. Wzór sylabusa zatwierdza Rada Wydziału. W świetle powyższego stwierdzono, że czynność wydania sylabusów nie jest skierowana do indywidualnego podmiotu. Jest to informator, uszczegóławiający program studiów, uchwalany przez senat uczelni, w zakresie danego przedmiotu na określonym kierunku studiów na dany cykl kształcenia. Wydanie sylabusów nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Rektor uznał również, że wydanie sylabusów nie jest sprawa publiczną, a sprawa prywatną i dotyczy wyłącznie sfery zainteresowania jednostki. Zdaniem Rektora czynność wydania sylabusów nie mieści się w sferze administracji publicznej, nie stanowi bowiem żadnej z wymienionych w art. 3 p.p.s.a. prawnej formy działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności, nie jest decyzją administracyjną czy tez aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie ma ponadto charakteru władczego, nie wydając sylabusów, organ nie wypowiada się w sposób władczy o prawach i obowiązkach jednostki. Czynność ta jest obojętna z punktu widzenia prawa czy statusu jednostki ani nie "dotyczy" również uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak jest zatem podstaw do przyjęcia stanowiska Sądu I instancji, iż czynność wydania sylabusów jest aktem zewnętrznym, związanym z utratą statusu studenta. W tym zakresie podniesiono, że takim aktem zewnętrznym w stosunku do studenta jest decyzja o skreśleniu z listy studentów, która została wydana przez organ. Rektor uznał, że skoro wydanie sylabusów nie wyczerpuje elementów, określających inne akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to jednocześnie brak działania organu w zakresie wydania sylabusów nie może być zakwalifikowane jako bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten uznał skargę za dopuszczalną, gdyż przyjął, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a pod adresem zaskarżonego wyroku zgłoszony został jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, iż czynność wydania sylabusów z przebiegu studiów podlega kognicji sądu administracyjnego i należy traktować jak "inny akt" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a brak działania kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zarzut ten jest uzasadniony. Zgłoszenie zarzutu tej treści oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym za podstawę wydania wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie zostały bowiem podniesione zarzuty kwestionujące prawidłowość ustaleń faktycznych. Podniesiony zarzut dotyczy bowiem odmiennej oceny prawnej niespornych faktów. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżący był studentem Uniwersytetu Medycznego w B.. Został skreślony z listy studentów, ponieważ nie zaliczył ostatniego komisyjnego egzaminu w dniu [...] września 2019 r. Skarżący w skardze wskazał, że zamierzał niezwłocznie podjąć studia na innej uczelni, tj. już w październiku/listopadzie 2019 r., lecz warunkiem kontynuowania studiów było przedstawienie sylabusów przypisanych do przedmiotów, w zajęciach których uczestniczył i zaliczył w trakcie studiów w dotychczasowej uczelni w celu porównania programu dotychczasowej uczelni z programem każdej innej uczelni, w której skarżący podjąłby naukę. Sylabusy zostały wydane w dniu [...].07.2020 r., tj. po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Do chwili wniesienia skargi skarżący nie podjął studiów w związku z bezczynnością organu. Nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż organ dopuścił się bezczynności w wydaniu innej czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego wskazanymi w przepisie aktami prawnymi. Oznacza to, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli (por. postanowienie NSA z 21.02.1997 r., I SA 264/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 182), d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie NSA z 28.11.2005 r., I OSK 1756/06). Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zasadny, ponieważ zaskarżona bezczynność nie spełnia przesłanki wskazanej pod lit. d). Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, bezczynność organu w zakresie wydania studentowi skreślonemu z listy studentów sylabusów z czasów jego studiów nie wpływa na jego prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozpoczęcie, czy jak nazywa to skarżący "kontynuowanie", nowych studiów, wymaga w pierwszym rzędzie wydania decyzji o przyjęciu na studia w określonej uczelni. W tym sensie będąca przedmiotem sprawy bezczynność nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ bez względu na wydanie lub nie wydanie sylabusów jeszcze we wrześniu 2019 r., skarżący miał formalne możliwości rozpoczęcia studiów na innej uczelni. Decyzja o przyjęciu na studia nie jest bowiem uzależniona od przedstawienie sylabusów przypisanych do przedmiotów, które skarżący studiował i zaliczył w trakcie studiów w dotychczasowej uczelni w celu porównania programów nauczania dotychczasowej uczelni z programem każdej innej uczelni. Decyzja o przyjęciu opiera się na zupełnie innych przesłankach materialnoprawnych, które skarżący z pewnością spełniał, gdyż studiował uprzednio na Uniwersytecie Medycznym w B.. Po formalnym przyjęciu na wybraną przez skarżącego uczelnię zachodzić może możliwość zaliczenia mu w ramach studiów na nowej uczelni przedmiotów, z których skarżący uzyskał pozytywny wynik w ramach studiów w Uniwersytecie Medycznym w B.. Dopiero wówczas do podjęcie przez odpowiedni organ nowej uczelni decyzji w tym zakresie konieczne będzie przedłożenie sylabusów z poprzedniej uczelni, celem odniesienia zakresu programów nauczania na obu uczelniach i ustalenia, czy zachodzą podstawy merytoryczne do zaliczenia takich przedmiotów w nowej uczelni. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, iż skarżący nie rozpoczął studiów na nowej uczelni w roku akademickim 2019/2020. Nie rozpoczął studiów aż do chwili wniesienia skargi w sprawie. Ich rozpoczęcie mogłoby zmienić ocenę sprawy, gdyż wówczas niewydanie sylabusów oddziaływałoby bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków w nowej uczelni i wiązałoby się z koniecznością uczestnictwa w zajęciach i zaliczania egzaminów z przedmiotów, które skarżący zdał już z sukcesem w czasie studiów w Uniwersytecie Medycznym w B.. Na gruncie ustalonego stanu faktycznego brak było jednak podstaw do uznania, iż mamy do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną pozostającą w kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił postanowieniem zaskarżony wyrok i orzekł o odrzuceniu skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 206 § 2 p.p.s.a., uznając, że ze względu na sytuacje osobistą skarżącego, jak i okoliczności, które doprowadziły do zawisłości sprawy przed sądem administracyjnym (m.in. pandemia koronawirusa) pozwalają na przyjęcie, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony i odstąpienie od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. W związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.